AFFARI ISTITUZIONALI - 005

PROCEDURE DI SPESA
Le nuove procedure di spesa, i Piani esecutivi di gestione (P.E.G.) e la semplificazione dopo le ultime riforme dell'ordinamento contabile degli enti locali

PREMESSA

La semplificazione amministrativa nei comuni dovrebbe significare anche semplificazione dei procedimenti di spesa. In primo luogo passaggio dei provvedimenti di spesa dagli organi collegiali agli organi monocratici, in sostanza dalle deliberazioni alle determinazioni.

prima del decreto legislativo n. 77 del 1995 un acquisto comportava almeno tre deliberazioni: una per impegnare, una per aggiudicare, una per liquidare. (in realtà anche dopo per molti enti, dove l'applicazione del decreto è stata procastinata e di difficile ... digestione).
Oggi nei Comuni che hanno attivato le nuove procedure bastano una determinazione e un atto di liquidazione.
In linea di massima un comune, con le nuove procedure dovrebbe raggiungere i seguenti risultati, su base annua:
(i numeri sono riferiti per ogni 1.000 abitanti, per una statistica effettuata su un campione di 12 comuni della Lombardia con dimensioni da 2.500 a 10.000 abitanti - si può obiettare che il campione è poco rappresentativo, ma non sono disponibili dati diversi e, comunque, è pur sempre significativo)

I tempi medi di liquidazione, gli atti necessari e le firme dei soggetti coinvolti, sono drasticamente ridotti:

Ovviamente non sono presi in considerazioni i casi, deprecabili ma purtroppo tuttaltro che sporadici, dove le determinazioni (e qualche volta gli atti di liquidazione più importanti) sono preceduti da deliberazione della Giunta comunale o, a discrezione della grande fantasia di amministratori e segretari comunali, sono "approvate" (ed è un controsenso anche logico) a posteriori con una nuova deliberazione, o ancora, sono trasmessi alla stessa Giunta comunale che ne "prende atto" con delibere periodiche.

In questi casi non si può parlare né di semplificazione né di celerità del procedimento ma di patologia burocratica.

Peraltro se nei primi tempi il problema poteva essere se attivare o meno le determinazioni oggi il problema è quello degli accorgimenti da adottare per attivare efficacemente ed in tempi ragionevoli le determinazioni e di fare in modo che costituiscano effettivamente una alternativa alle deliberazioni e non una duplicazione degli atti.

E’ possibile fare qualche prima considerazione alla luce del processo in corso per evidenziarne gli snodi principali dal punto di vista organizzativo, contabile e regolamentare.

1. IL PIANO ESECUTIVO DI GESTIONE (PEG).

Penso che tutti abbiano preso contatto con le problematiche connesse con la redazione del piano esecutivo di gestione, anche se non tutti hanno colto tutti gli aspetti che rendono il nuovo strumento più funzionale ad una azione di semplificazione amministrativa.
Il consiglio è fare con il PEG alcune cose in più e contemporaneamente qualcosa in meno rispetto alla legge.
La cosa da fare in più è utilizzare il PEG per impegnare le spese di funzionamento oltre quelle previste dall’articolo 27, comma 2, del decreto legislativo n. 77 del 1995.
Il PEG di per sé è lo strumento per assegnare le risorse ai responsabili degli uffici e dei servizi come base per l'adozione delle determinazioni di impegni di spesa.
In tal senso basta che ciascun dirigente ritrovi nel PEG sotto forma di capitoli o articoli il proprio budget e l’essenziale è fatto.
Se però vogliamo fare un passo avanti nella semplificazione è necessario qualcosa di più incisivo.
Questo qualcosa di più, traendolo dall'esperienza, consiste nella formazione di quelle che qualcuno chiama schema di azione, ma che potremmo schede operative.
In altre parole è opportuna una una ulteriore specificazione dei capitoli che ci permette di definire gli elementi necessari ad impegnare quanto è possibile impegnare dal 1° gennaio di ogni anno.
Questi elementi sono dati da:
La previsione del grado di autorizzazione che la Giunta da al responsabile dell'ufficio o del servizio:
- se si tratta di spesa di funzionamento che si impegna direttamente con il PEG,
- se si tratta di stanziamento che per essere attivato richiede una determinazione da parte del responsabile,
- se si tratta di stanziamento per il quale la Giunta si riserva un'ulteriore definizione degli obiettivi e degli indirizzi al responabile.

Per poter attivare le spese di funzionamento che non rientrano tra quelle previste dal comma 2 dell’articolo 27 del decreto legislativo n. 77 del 1995, cioè quelle che si attivano da sempre direttamente con la approvazione del bilancio, dobbiamo mettere nella scheda operativa altri due elementi:
- le modalità per la scelta del contraente,
- il parere di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria di cui all'articolo 55, comma 5, della legge n. 142 del 1990 e all'articolo 27, comma 9, del decreto legislativo n. 77 del 1995.

Le modalità di scelta del contraente sono quelle che risultano dal sistema dei regolamenti che l’ente si è dato, in particolare il regolamento di contabilità ed il regolamento per i servizi ed i lavori in economia; ferma restando l'applicabilità dei metodi previsti dall'ordinamento.
Per dare una idea di come ciò semplifichi il procedimento di spesa basti riferirsi alle spese che si autorizzano all’economo.
Con il procedimento antecedente al decreto legislativo n. 77 del 1995 si deliberavano in Giunta prima del 31 dicembre.
Con il passaggio dalle competenze dalla Giunta ai responsabili degli uffici e dei servizi la deliberazione è stata sostituita da una determinazione riducendo drasticamente i passaggi necessari all’iter di approvazione dell’atto di impegno.
Con la scheda operativa è la deliberazione di approvazione del PEG che rende inutile successivi atti di impegno.
La scheda contiene tutti gli elementi che nel prima della riforma stavano nella deliberazione e dopo stavano nella determinazione.
Le variazioni alle schede operative, ovviamente, restano nelle competenze dei responsabili degli uffici senza alcun coinvolgimento da parte dell'organo collegiale. Infatti perché il meccanismo possa funzionare è necessario che le variazioni alle schede operative, quali ulteriori specificazioni dei capitoli, non entrino nelle competenze della Giunta ma siano approvabili con determinazione.
In pratica, fermo restando il perseguimento degli obiettivi indicati dalla Giunta, il responsabile può decidere se spendere di più con le facoltà proprie dell’economo o spendere di più con le procedure del regolamento per l’acquisto dei servizi in economia.
La cosa ci sembra legittima, già con il 421 alcuni regolamenti di contabilità prevedevano che le ulteriori specificazioni dei capitoli, gli articoli rientravano nelle competenze del ragioniere capo. Ed una attenta lettura degli articoli 11 e 17 del decreto legislativo n. 77 del 1995 fanno ritenere legittima una tale impostazione.
Si potrebbe osservare, a questo punto, che questo modo di procedere riduce gli atti di impegno necessari al funzionamento del Comune ma complica ed appesantisce la fase di redazione del PEG.
Ciò è vero solo in parte in quanto la specificazione del capitolo risponde anche alla esigenza di procedimentalizzare la fase della contrattazione delle risorse tra Giunta e responsabili che è uno degli aspetti essenziali del nuovo assetto organizzativo dell’ente. La richiesta dello stanziamento a bilancio rapportato agli obiettivi indicati dalla Giunta va sostanziato con una attenta verifica della spesa storica che ha sempre significato analisi degli impegni sui capitoli.

2. STRUTTURA E TABILITA' DEL BILANCIO

Un altro aspetto della semplificazione è dato dalla esigenza di darsi un bilancio di facile lettura e che non richieda troppe variazioni.
I responsabili di settore siano essi settori operativi e settori di supporto devono poter ritrovare facilmente gli stanziamenti del proprio budget.
La questione è facilmente risolvibile in relazione alla procedura informatica di gestione del bilancio.
In questa operazione non bisogna correre il rischio di cercare di risolvere con i capitoli questioni che la contabilità finanziaria non può risolvere e che finiscono per ingessare il quadro di riferimento su cui operano i responsabili.
Faccio riferimento alla tendenza, tra l’altro prevista dallo stesso decreto legislativo n. 77 del 1995, a riportare nella finanziaria i centri di costo.
Se da un lato questo rende più leggibili gli stanziamenti dall’altro si ingessa il lo strumento autorizzativo in una enorme matrice di difficile gestione soprattutto per la necessità di deliberazioni di Giunta per spostare i fondi da un capitolo all’altro.
Nella nostra impostazione i capitoli sono il massimo comun divisore tra gli interventi ed i servizi del decreto legislativo n. 77 del 1995 e gli effettivi responsabili della spesa.
In tal senso si dovrebbe tendere ad un progressivo accorpamento dei capitoli.
Il vincolo alla attività dei responsabili dei servizi viene dal sistema degli obiettivi e della valutazione dei risultati più che dalla divisione della spesa del gasolio o dle telefono tra i vari centri di costo.
La questione ha carattere di scelta strategica perché una finanziaria semplificata ha un senso solo se a valle della finanziaria si attiva una contabilità analitica che permetta effettivamente di rilevare i costi dei singoli prodotti come base per il controllo di gestione.
Arriviamo per vie traverse ad uno dei nodi della attuazione della riforma dell'ordinamento contabile, mediante un sistema di contabilità integrato che combini le rilevazioni della finanziaria e le rilevazioni della analitica.

3. PER ED ESERCIZIO PROVVISORIO

Si può anche prevedere che le schede operative del PEG possano essere approvate per autorizzare le spese nell’esercizio provvisorio: è una soluzione che riduce il numero dei provvedimenti.
Usare il PEG per l'esercizio provvisorio può sembrare una contraddizione: ma chi ha lavorato sul PEG sa che esso è uno strumento che si prepara prima del bilancio anche se viene approvato dopo.
Non fosse altro per i tempi tecnici di discussione e approvazione del bilancio ci si può trovare nella situazione in cui le schede del PEG sono pronte ed il bilancio è ancora da approvare.
E' legittima una previsione nel regolamento di contabilità secondo la quale la Giunta può approvare le schede del PEG come autorizzazione all’esercizio provvisorio nell’ambito del limite dei dodicesimi.
Non è un processo secondario: lo sforzo organizzativo e psicologico di portare i funzionari responsabili nella logica del PEG e delle determinazioni non è indifferente; lasciare in piedi, per uno o due mesi all'anno (durante l'esercizio provvisorio), il vecchio sistema autorizzativo fondato sulle deliberazioni della Giunta comunale comporta un costo altissimo in termini di credibilità del processo e di rischio del ritorno al passato.

4. LIMITI ALLA COMPETENZA DELLA GIUNTA

Un altro aspetto da non sottovalutare riguarda gli atti di competenza della Giunta.
Alla Giunta spettano solo atti di indirizzo. Il rigoroso rispetto di questo principio si scontra cono una serie di ostacoli pratici:
1. le amministrazioni esterne ed i soggetti che hanno rapporti con il Comune non si sono accorti del nuovo sistema e pretendono le deliberazioni (amministrazione regionale, notai, società erogatrici di servizi pubblici, ecc);
2. non tutti gli aspetti della attività comunale sono regolamentati in maniera tale da fornire un efficace riferimento alle determinazioni dei responsabili dei servizi (si pensi agli incarichi professionali);
3. è più semplice adottare gli atti di spesa che richiedono variazione ai capitoli con una deliberazione piuttosto che variare gli stanziamenti con una deliberazione e impegnare la spesa con una determinazione (con duplicazione degli atti).

5. FORNITURE, LAVORI E SERVIZI IN ECONOMIA E LORO REGOLAMENTAZIONE

Una domanda: può il PEG, collegato ad un completo sistema di regolamenti, ritenere superabile l’articolo 56 della legge n. 142 del 1990, che condiziona la assunzione dell’impegno alla preesistenza di una deliberazione di Giunta che definisce gli aspetti essenziali della contrattazione?
Il problema può essere risolto in pratica da due regolamenti: quello economale e quello per i servizi, le forniture e i lavori in economia che permettono di derogare a questa norma per gli importi inferiori a 50.000 ecu.
Per gli importi superiori per i quali è necessario andare ad una gara ad evidenza pubblica, e comunque facoltataivamente anche per importi inferiori, è possibile inserire nel PEG gli elementi che andrebbero previsti nella deliberazione a contrattare in modo da renderla un tutt'uno con il PEG stesso e rendere inutile una specifica deliberazione successiva.
In pratica se anche si omette di portare a questo grado di dettaglio la definizione delle schede operative la dimensione del processo di semplificazione non cambia: si tratta di portare in Giunta pochi schemi di contratto l’anno.
A conclusione quindi il processo di semplificazione trova nel PEG un grosso impulso, con qualche accorgimento si può anche fare qualcosa di meglio

6. CONCLUSIONI

Per fare ulteriori passi avanti il processo di semplificazione richiede probabilmente alcune condizioni. Innanzitutto che il processo di programmazione e controllo raggiunga un ragionevole livello di affidabilità e strutturazione.
In parole povere per semplificare le cose: se si tolgono alla Giunta alcune centinaia di atti dobbiamo darle qualcosa in cambio altrimenti si sentirà penalizzata e a lungo andare chiederà di riappropriarsi di qualcosa pur di tornare a deliberare.
Questo qualcosa è dato da:
- far funzionare il sistema di valutazione dei responsabili degli uffici e dei servizi;
- attivare il controllo di gestione e quindi la contabilità analitica.
Infine è necessario sfruttare a pieno i nuovi strumenti informatici con lo sviluppo della rete interna che, rendendo il bilancio accessibile a tutti, permettendo di effettuare le ordinazioni direttamente in finanziaria riduce i tempi di comunicazione, le necessità di ridigitare i dati, semplifica le procedure di liquidazione.