AFFARI ISTITUZIONALI - 027
Consiglio di Stato, sezione IV, 29 aprile 2002, n. 2283
Il diritto di accesso non può essere finalizzato alla verifica della efficienza della Pubblica amministrazione e deve presentare un diretto collegamento con specifiche “situazioni giuridicamente rilevanti” del richiedente.
L'articolo 22, comma 1, della legge n. 241 del 1990, pur riconoscendo il diritto di accesso a “chiunque vi abbia interesse”, non ha tuttavia introdotto alcun tipo di azione popolare, diretta a consentire una sorta di controllo generalizzato sulla Amministrazione, collegando siffatto interesse alla tutela di “situazioni giuridicamente rilevanti”.
Pertanto, anche se il diritto in questione è volto ad assicurare la trasparenza e l'imparzialità dell'attività amministrativa rimane fermo che l'accesso agli atti è consentito soltanto a coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o indirettamente si rivolgono, e che se ne possano eventualmente avvalere per la tutela di una posizione soggettiva; la quale, anche se non deve assumere necessariamente la consistenza del diritto soggettivo o dell'interesse legittimo, deve essere però giuridicamente tutelata non potendo identificarsi con il generico ed indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell' attività amministrativa.

(Codacons vs. Società Autostrade)

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 10048 del 2001 proposto ex lege n. 241/90 dal Coordinamento delle Associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons), in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. C.R. con domicilio eletto presso l’ufficio legale nazionale del Codacons, in ...

- il Ministero del lavori pubblici, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici è ex lege rappresentato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12; e
- la S.p.a., Autostrade ..., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall’avv. A.C. ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in ...

della sentenza n. 2766 del 3 aprile 2001 resa inter partes dal Tribunale Amministrativo del Lazio, Sezione III°, nonché per l’ordine di esibizione dei documenti ex lege n. 241/90;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero del Lavori pubblici e della Società Autostrade;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nella camera di consiglio del 18 dicembre 2001, udito il relatore Consigliere Dedi Rulli e uditi, altresì, l'avv. C.R. per l’Associazione appellante, l'avvocato dello Stato G. per l'Amministrazione resistente e l’avv. A.C. per la Società Autostrade;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

Con istanza del 16 dicembre 2000 l’Associazione appellante aveva chiesto al Ministero del lavori pubblici ed alla Società Autostrade di avere accesso alle gare di appalto per lavori e forniture nel settore della manutenzione stradale, ai bandi di gara ed ai provvedimenti di nomina delle Commissioni indipendenti che fossero stati effettuate in dipendenza ed a causa dell’approvazione della proroga della concessione alla società Autostrade assumendo che la mancanza di imparzialità delle dette Commissioni costituiva sicura fonte di inefficienza nell’allocazione delle risorse e di peggioramento del servizio autostradale offerto agli utenti.

La società intimata, con nota del 12 gennaio 2001 respingeva la richiesta dichiarando di aver sempre espletato le procedure di gara nel pieno rispetto della normativa vigente.

Il Codacons impugnava innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio per ottenere l’ordine di esibizione dei richiesti documenti.

Con la decisione in epigrafe il T.A.R. respingeva il gravame ritenendo che:

a) il sindacato sui profili organizzativi esula dall’interesse sostanziale diretto dell’utente del servizio e, di conseguenza dell’Ente esponenziale;
b) l’utente non può ritenersi titolare di una posizione che lo abiliti a censurare scelte organizzative nel senso preteso dall’Associazione ricorrente;
c) ne consegue che non essendo ravvisabile alcun interesse qualificato del singolo utente non lo sarà quello dell’Ente.

Nell’atto di appello l’Associazione qui appellante, ricordando che nel caso di associazioni esponenziali la domanda di accesso dovrebbe essere valutata con un grado di astrazione maggiore rispetto alle posizioni di interesse legittimo e di diritto soggettivo di singoli individui, afferma al contrario la sussistenza di tutti i presupposti per ritenere giuridicamente tutelata la propria posizione e, di conseguenza, accoglibile la propria istanza.

Richiama, a sostegno, la recente pronuncia dell’Adunanza Plenaria (n. 5 del 22 aprile 1999) nella quale si è affermato che “l’accesso è esercitabile nei confronti del gestore in relazione alle modalità con cui è materialmente svolto il servizio pubblico: i destinatari del servizio possono accedere agli atti suscettibili di incidere sulla qualità dello stesso, sul rispetto delle norme che proteggono gli utenti e sul soddisfacimento delle loro esigenze…”

Sulla base dei principi indicati nella richiamata decisione l’Associazione appellante sostiene che il giudice di primo grado non ha preso in alcun modo in esame il pericolo che rappresenta per la concorrenza una gestione irregolare delle gare di appalto resa ancora più probabile per il fatto che la Società autostrade, a seguito della proroga ventennale della concessione, potrebbe utilizzare la sua posizione dominante per favorire imprese amiche o indirettamente da lei controllate. Non è poi priva di rilievo l’entrata in vigore della legge 30 luglio 1998 n. 281 che inserisce tra gli interessi collettivi ivi riconosciuti quello della tutela di un regime di concorrenza, strumentale all’abbassamento dei prezzi ed a prestazioni qualitative migliori

Il Codacons conclude per l’accoglimento dell’appello con il conseguente annullamento della decisione impugnata.

Per resistere al giudizio si sono costituite l’Amministrazione intimata e la Società Autostrade; quest’ultima, in particolare, con memoria depositata il 16 novembre 2001, controdeduce le opposte tesi difensive richiamando la decisione della Sezione n. 1122 del 2 marzo 2000 che, in controversia analoga e sulla base dei principi generali in materia, ha ritenuto che il diritto di accesso ai documenti della Pubblica Amministrazione non può essere trasformato in uno strumento di ispezione popolare sull’efficienza di un servizio pubblico essendo sempre necessaria una situazione giuridicamente rilevante che, pur se non deve necessariamente assumere la consistenza di diritto soggettivo o di interesse legittimo, deve essere, però specificamente tutelata. Nella specie, si afferma da parte appellata, mancherebbe nel richiedente l’accesso la titolarità di un interesse qualificato e differenziato ad esaminare una documentazione che attiene alle scelte organizzative dell’Amministrazione (nel caso il gestore del servizio pubblico) che si pongono a monte dell’erogazione del servizio e rispetto alle quali l’utente è soggetto estraneo.

L’appellata aggiunge ancora che l’attività di ricerca del contraente privato non può essere qualificata come servizio pubblico in sé e per sé considerato essendo finalizzata ad acquisire utilità strumentali alla soddisfazione di interessi materiali propri dell’Amministrazione il che escluderebbe la possibile configurazione di un diritto di accesso come preteso dall’Associazione appellante.

Quest’ultima ha, infine,depositato brevi note difensive insistendo per l’accoglimento dell’appello.

Alla pubblica udienza del 18 dicembre 2001, su concorde richiesta delle parti, la controversia è stata spedita in decisione.

1. Con la statuizione portata all’esame del Collegio il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio ha respinto il ricorso con il quale il Codacons, invocando il diritto di accesso, pretendeva dal Ministero dei lavori pubblici e dalla Soc. Autostrade l'esibizione di tutti gli atti relativi alle gare di appalto espletate per lavori e forniture nel settore autostradale, i bandi di gara ed i provvedimenti di nomina delle Commissioni indipendenti effettuate in dipendenza ed a causa della proroga della concessione di cui la Società stessa è beneficiaria. Affermava, a giustificazione della richiesta, di essere titolare di un indubbio interesse e legittimata a verificare se le dette gare siano state regolari in funzione dell’interesse dei consumatori e conformemente agli obblighi statutari.
A motivazione della decisione di reiezione il giudice di prime cure ha rilevato che il diritto di accesso non può essere finalizzato alla verifica della efficienza della Pubblica amministrazione e che, nella fattispecie, la richiesta di accesso non presenta un diretto collegamento con specifiche “situazioni giuridicamente rilevanti” della Associazione dei consumatori.

2. Le predette argomentazioni sono da condividere e la decisione qui contestata merita di essere confermata.

Al riguardo va anzitutto chiarito che non può disconoscersi, in astratto, la legittimazione del Codacons ad esercitare il diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione in relazione ad interessi che pervengono ai consumatori e utenti di pubblici servizi, come ha già avuto occasione di ritenere la giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. sul punto, tra le tante, Cons. Stato, IV Sez., 26 novembre 1993 n. 1036 e, VI Sez., 27 marzo 1992 n. 193, in questa Rassegna 1993, I, 1418, e 1992, I, 495).
Giova però osservare che la disposizione di cui all'art. 22, comma 1, della legge n. 241 del 1990, pur riconoscendo il diritto di accesso a “chiunque vi abbia interesse”, non ha tuttavia introdotto alcun tipo di azione popolare, diretta a consentire una sorta di controllo generalizzato sulla Amministrazione, tant'è che ha successivamente ricollegato siffatto interesse alla esigenza di tutela di “situazioni giuridicamente rilevanti”.
Pertanto, anche se il diritto in questione è volto ad assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa e a favorirne lo svolgimento imparziale (come recita l'art. 22 sopracitato), rimane fermo che l'accesso agli atti della Pubblica amministrazione è consentito soltanto a coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o indirettamente si rivolgono, e che se ne possano eventualmente avvalere per la tutela di una posizione soggettiva; la quale, anche se non deve assumere necessariamente la consistenza del diritto soggettivo o dell'interesse legittimo, deve essere però giuridicamente tutelata non potendo identificarsi con il generico ed indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell' attività amministrativa.

3. Orbene tale situazione giuridica, come correttamente ritenuto dal giudice di prime cure, non è configurabile nella fattispecie in esame,.

L'interesse che muove l'appellante Codacons ad esercitare il diritto di accesso nei confronti della Società Autostrade non è quello di conoscere singoli atti, afferenti ad uno specifico procedimento che abbia destinatari ben individuati ma, come si evince dall'oggetto della richiesta di esibizione, quella di acquisire una serie di informazioni su un particolare settore (quello autostradale) allo scopo di valutarne l'efficienza e di assumere iniziative (anche d'ordine giudiziario) a tutela degli utenti del servizio.
Una simile finalità, in quanto mira a trasformare il diritto di accesso in uno strumento di ispezione «popolare» sull'efficienza del servizio - con il quale il Codacons finirebbe per sostituirsi agli organi deputati dall'ordinamento ad effettuare i previsti controlli interni - non concreta quella “situazione giuridicamente rilevante” che ai sensi dell'art. 22 legge n. 241 del 1990 legittima l'esercizio del diritto di accesso.

Nell'atto di appello si insiste sulla recente normativa in materia di tutela dei consumatori di cui alla L. 30 luglio 1998 n. 281 per sostenere che il Codacons sarebbe “portatore di una situazione giuridicamente qualificata ad esser edotto delle cause determinanti l'inefficienza e l'inefficacia delle attività connesse alla sicurezza stradale, alla qualità dei servizi, della trasparenza e della concorrenza nelle attività commerciali... ».
In proposito giova rilevare - in linea con quanto sostenuto nella decisione qui contestata - che, se è vero che la legge n. 281 del 1998 riconosce e garantisce “i diritti e gli interessi individuali e collettivi dei consumatori e degli utenti”, ciò avviene (e può avvenire) ai soli fini e nelle sole forme previste dalla legge: in particolare gli artt. 1 e 3 (richiamati dall’interessata associazione), nel disciplinare le modalità di tutela degli interessi collettivi dei consumatori ed utenti, non contempla un generale potere di accesso a fini ispettivi (che il Codacons vorrebbe vedersi attribuito), ma esplicitamente limita la tutela (per la quale sono legittimate ad agire le Associazioni) ad ipotesi specifiche e cioè:

alla “inibitoria” giudiziale degli atti e comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti (lett. a);
alla adozione di «misure idonee» a correggere o eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate (lett. b);
alla pubblicazione del provvedimento su quotidiani nazionali o locali (lett. c).

Le invocate disposizioni, pertanto, nulla hanno innovato in ordine ai presupposti per l'accesso ai documenti amministrativi da parte delle Associazioni dei consumatori e di utenti.

4. Né vale, a sostegno di una diversa e positiva soluzione della controversia, il richiamo alla decisione dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 5 del 22 aprile 1999. In quella statuizione, contrariamente alle conclusioni alle quali è pervenuta l’associazione appellante sulla base di una lettura parziale e frazionata della sua motivazione, si è semplicemente affermato che l’attività privatistica dei gestori dei pubblici servizi non è sottratta alla disciplina del diritto di accesso; diversa era, invero, la fattispecie oggetto di quella decisione: in quella sede venivano, infatti, in rilievo atti (sia pure di gestore privato di un servizio pubblico, le Ferrovie dello Stato) di un procedimento concorsuale al quale l’originario ricorrente aveva partecipato così che degli stessi era destinatario e che assumeva lesivi.
Nel caso in esame, al contrario, i documenti richiesti, come esattamente osservato dal giudice di primo grado, erano attinenti a profili organizzativi ed a scelte estranei all’interesse sostanziale diretto dell’utente del servizio (e di conseguenza del relativo Ente esponenziale) che è quello del suo corretto funzionamento così che per quei profili viene a mancare l’imprescindibile presupposto soggettivo della titolarità di un interesse qualificato e differenziato.

5. Per quanto precede l'appello deve essere respinto.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari inerenti al grado di giudizio.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quarta, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, conferma la decisione impugnata.

Compensa tra le parti le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma il 18 e 20 dicembre 2001, in camera di consiglio, con l'intervento dei signori:

Gaetano Trotta, Presidente
Raffaele De Lipsis, Consigliere
Cesrae Lamberti, Consigliere
Dedi Rulli Consigliere, estensore
Ermanno De Francisco, Consigliere