|
|
||
|
|
|
|
EDILIZIA - 025
Consiglio di Stato, Sezione
V, 9 febbraio 2001, n. 586
Piano di lottizzazione - Sindacato di
merito dell'amministrazione comunale - Nell'esercizio del proprio sindacato sui
piani di lottizzazione sottoposti dai privati per l'approvazione, il Comune, ai
sensi dell'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, può tenere conto
non solo della conformità del progetto alla disciplina urbanistica ed edilizia
ma anche della rispondenza del progetto stesso all'esigenza di un suo armonico
inserimento nel contesto urbano e territoriale-paesaggistico. Di qui la
possibilità per il Comune di entrare nel merito delle scelte edificatorie
formulate dai richiedenti e di apprezzarne, ai fini della tutela ambientale e
paesaggistica, i contenuti tecnico-architettonici.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione ha pronunciato la seguente
sul ricorso in appello n. 3131/95, proposto dalla società A.R.S. di C. & C. S.n.c., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. R.S. ed elettivamente domiciliata in ...
il Comune di Senigallia, in persona del Sindaco, p.t.,
costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dagli avv.ti G.G. e R.G. e
presso il secondo elettivamente domiciliato in ...,
per l'annullamento:
della sentenza del TAR delle Marche, Ancona, 29 settembre 1994, n. 258;
visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune appellato;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti di causa;
relatore, alla Camera di consiglio del 5 dicembre 2000, il Cons. Paolo Buonvino
e uditi l'avv. S. per l'appellante e l'avv. G. per il Comune appellato.
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
1) - Con istanza presentata il 4 gennaio 1981 l'odierna
appellante richiedeva l'approvazione di un progetto di lottizzazione di un'area
di sua proprietà in località Scapezzano, nel Comune di Senigallia.
La medesima proponeva, poi, ricorso al TAR avverso il silenzio - rifiuto dalla
stessa Amministrazione serbato su detta domanda.
Con sentenza n.4 dal 19 gennaio 1984 il TAR dichiarava l'illegittimità del
silenzio serbato dall'Amministrazione.
Successivamente la società interessata, portata a conoscenza del parere
negativo reso dalla Commissione edilizia sull'originario progetto, dopo avere
presentato (per adeguarsi, via via, ai rilievi formulati dall'Amministrazione)
tre ulteriori progetti modificativi dell'originario progetto, sull'ultimo dei
quali la Commissione edilizia si pronunciava favorevolmente, con atto depositato
il 24 marzo 1986 proponeva ricorso al TAR per l'esecuzione della sentenza
anzidetta.
Seguiva, il 7 aprile 1986, la deliberazione consiliare n. 188, con la quale il
Comune intimato respingeva il progetto presentato il 4 gennaio 1981.
Tale provvedimento negativo esplicito era impugnato innanzi al TAR.
Con la sentenza qui impugnata il Tribunale adito, tenuto conto del diniego
espresso di cui alla citata deliberazione n. 188/1986, dichiarava improcedibile
il ricorso per l'esecuzione del giudicato; respingeva, poi, il ricorso proposto
avverso quest'ultimo provvedimento, avendolo ritenuto congruamente motivato.
2) - La sentenza è impugnata, in primo luogo, per il capo di
condanna alle spese; condanna che non sarebbe giustificata in considerazione del
fatto che il ricorso per l'ottemperanza al giudicato è stato dichiarato
improcedibile in relazione all'adempimento da parte dell'Amministrazione,
ancorché con determinazione negativa, intervenuto solo a seguito della
proposizione del ricorso stesso.
La sentenza è poi impugnata anche nel capo che rigetta il ricorso proposto
avverso il ripetuto provvedimento negativo, quest'ultimo sarebbe illegittimo in
quanto, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, fornito di una motivazione del
tutto insoddisfacente e in contraddizione ingiustificata con la disciplina
urbanistica vigente nella zona.
1) - Ritiene il Collegio di esaminare, preventivamente, i motivi dell'appello che investono la sentenza impugnata nel capo in cui ha rigettato il ricorso n. 569/86, proposto avverso la deliberazione consiliare n. 188/1986, di rigetto dell'istanza di approvazione del piano di lottizzazione sottoposto all'esame del Comune di Senigallia con istanza presentata il 4 gennaio 1981.
Per tale parte l'appello appare infondato.
Giova premettere che la sentenza dichiarativa della illegittimità del silenzio rifiuto serbato dall'Amministrazione (nel giudizio relativo al quale - radicato con ricorso notificato l'8 aprile 1983 - quest'ultima non si costituiva in giudizio) è stata resa in un momento - 19 gennaio 1984 - in cui, in effetti, una pronuncia sul progetto di lottizzazione, da parte della Commissione edilizia, già vi era stata.
In proposito, è stata versata in atti già in primo grado,
dal Comune intimato, la nota 19 luglio 1983, prot. n. 2794/331/2482/83, prat.
Ed. n. 60/81, a firma - per il Sindaco - dell'Assessore all'Urbanistica, con la
quale veniva comunicato all'Amministratore unico dalla società oggi appellante
che, "sentito il parere della Commissione edilizia" (parere del 26
maggio 1983) "si comunica che il progetto non è stato approvato a pertanto
detta richiesta non viene accolta in quanto lo stesso non è in grado di
salvaguardare il valore ambientale e paesaggistico dell'area; si suggerisce una
soluzione che:
1) - elimini ogni tipo di edificazione lungo la strada dei Cappuccini;
2) riduca sensibilmente gli ingombri planivolumetrici restanti, anche
riaccorpandoli a ridosso del previsto PEEP secondo tipologie ad esso organiche,
ma di altezze molto più contenute;
3) riorganizzi le AUS secondo il criterio della massima utilità pubblica al
servizio di Borgo Cappuccini".
Tale determinazione negativa è stata nuovamente portata
all'attenzione della predetta Società con lettera 23 febbraio 1984 (sempre
firmata, per il Sindaco, dello stesso Assessore) - prot. 2482/83/2974/331/2386,
relativa alla stessa pratica edilizia - nella quale si precisava che, "con
riferimento alla sentenza TAR Marche 23/11/83 - 19/1/84 notificata il 27/1/84 si
trasmette, in allegato alla presente, copia autentica del provvedimento
sindacale prot. n. 2794/331/2482/83 emesso in data 19/7/83 e che si riconferma
in ogni sua parte".
Le due note ora dette (l'una precedente, l'altra successiva alla notificazione
della sentenza), non sono state impugnate; le stesse, peraltro, sono state
tenute in debito conto da parte della Società interessata che ha, infatti,
presentato, nel mese di febbraio del 1984, come dalla stessa precisato nella
proprie difese, una diversa progettazione, riservandosi i diritti derivanti
dalla sentenza del TAR in caso di mancata approvazione del nuovo progetto.
Il 12 maggio 1984 la commissione edilizia si pronunciava
ancora negativamente, suggerendo, al contempo, "una soluzione con
edifici perfettamente adagiati al terreno attuale, di altezza al colmo della
copertura non superiore a m. 6,00 circa, con area opportunamente piantumata e
che il sistema di attrezzature pubbliche sia largamente concentrato nel parco
urbano che deve funzionare da cerniera tra il centro storico ed il nuovo
insediamento nonché vedere salvaguardata integralmente la vegetazione pregiata
esistente". Tale parere è stato portato a conoscenza dell'interessata
con nota dell'assessore - per il Sindaco - in data 14 agosto 1984, concernente
la "pratica edilizia 170/84"; anche tale nota non ha costituito
oggetto di gravame.
Il 9 giugno del 1984 l'Impresa interessata presentava un nuovo progetto che
intendeva adeguarsi alle ulteriori indicazioni così fornite dagli organi
comunali.
Ancora una volta, però, la commissione edilizia si pronunciava negativamente
nella seduta del 22 maggio 1985.
Con nota - pure inoppugnata - del 27 maggio 1985 l'Assessore
all'Urbanistica - per il Sindaco - comunicava all'interessata il contenuto
negativo del parere della commissione edilizia; parere che, in primo luogo,
ribadiva l'esigenza che gli edifici in progetto non superassero i mt.6 al colmo
della copertura del tetto; condizione ritenuta determinante per ridurre
notevolmente l'impatto paesaggistico dell'intervento; venivano, inoltre,
suggeriti accorgimenti relativi alle sedi stradali.
Il 25 settembre 1985 ancora una volta l'interessata presentava un progetto di
adeguamento a quanto sopra, riservandosi, un seconda volta, di far valere i
diritti derivanti dal giudicato del TAR in caso di mancata approvazione in
termini.
Nella seduta del 20 novembre 1985 - come precisato all'interessata con nota del
13 dicembre successivo - la commissione edilizia si pronunciava, stavolta
positivamente. In particolare, motivava come segue: "visto il nuovo
progetto in cui la disposizione planimetrica degli edifici segue l'andamento
naturale del terreno non alterandolo; considerato, sia la notevole riduzione di
densità edilizia fondiaria rispetto a quella ammissibile, sia la tipologia, che
pur superando al colmo del tetto di circa 70 cm. l'indicazione data dal
precedente parere (ml. 6,00), si ritiene di esprimere parere favorevole alla
soluzione proposta; inoltre le fasce laterali delle strade dovranno essere
ampliate a ml. 2,50 e la strada identificata tra i corpi di fabbrica 1 e 4 sia
privata ad uso esclusivo degli edifici e di carreggiata non superiore a ml. 3,50";
la nota di comunicazione a firma dell'Assessore si concludeva precisando: "fatti
salvi ovviamente i provvedimenti che verranno presi da parte del Consiglio
Comunale nel prosieguo dell'iter dell'istanza di lottizzazione di cui trattasi".
Successivamente l'interessata intimava al Comune, con atto
notificato il 24 gennaio 1986, di conformarsi al giudicato contenuto nella
sentenza del TAR n. 4/1984, provvedendo sull'istanza di lottizzazione in data 4
febbraio 1981; in quell'atto dichiarava anche di revocare le successive istanze,
formulate con la riserva di cui si è detto, all'esclusivo scopo di pervenire ad
una rapida e soddisfacente conclusione senza ulteriore contenzioso.
Seguiva, il 24 marzo 1986, il deposito, presso il TAR, del ricorso per
ottemperanza alla detta sentenza, nel quale era detto, in proposito, che, con
tale intimazione, l'interessata "ha dichiarato all'occorrenza di
revocare le successive istanze…." (l'espressione
"all'occorrenza" non era presente, ad ogni buon conto, nella detta
intimazione notificata al Comune).
A questo punto il Consiglio comunale si pronunciava formalmente sul progetto di lottizzazione così come presentato nel 1981.
All'impresa interessata veniva notificato, il 15 aprile 1986,
il verbale della riunione consiliare (che riportava un'ampia e articolata
discussione) con la relativa deliberazione, di rigetto dell'istanza, assunta
all'unanimità.
La deliberazione era del seguente tenore: "tenuto conto del parere
espresso dalla Commissione edilizia e del provvedimento sindacale in data
19/7/1983 notificato al titolare della Società in data 27/2/1984, dal quale si
evince che il progetto di lottizzazione presentato non è compatibile, per il
tipo di edificazione proposta e per le opere che vengono previste, con un
adeguato inserimento nel contesto ambientale e paesaggistico in cui l'area è
collocata; tenuto altresì conto che l'area in argomento ricade all'interno di
una zona di rispetto paesaggistico definita dal Piano regolatore generale
approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale Marche n. 2935 del
26/9/1974 e che, pur non escludendo l'edificazione dell'area, sottolinea
comunque il ruolo preminente che l'inserimento ambientale e paesaggistico deve
avere nell'edificazione; considerato, a seguito di un approfondito esame nel
merito del progetto suddetto, che l'edificazione proposta prescinde dalle sopra
citate considerazioni e, pertanto, verrebbe ad inficiare valori su cui si fonda
la peculiarità della frazione conculcandone la potenzialità di sviluppo
generale sotto il profilo urbanistico, paesaggistico ed economico e ciò a causa
dell'addossamento della proposta edificazione lungo la strada dei Cappuccini,
con una tipologia disarmonica rispetto al tessuto edilizio esistente, per
un'altezza eccessiva, per la non risoluzione del problema della migliore
fruibilità pubblica dell'area AP prevista a valle della balconata e la cui
funzione va vista in stretta relazione con l'edificato esistente e per ogni
considerazione già resa nota dalla Commissione edilizia e dal Sindaco alla
ditta istante; visto che la ditta medesima ha ritenuto valide le osservazioni al
piano di lottizzazione avanzate con nota sindacale del 19/7/1983 e successive,
tanto è che la medesima, con istanze del 16/4/84, 9/6/84 e 23/9/85 ha
presentato progetti di variante alla lottizzazione onde ovviare alle varie
obiezioni del Comune e che peraltro dette varianti sono state in seguito
ritirate come da atto di intimazione notificato il 24/1/86; considerato,
inoltre, che sulla base delle motivazioni suesposte si ravvisa l'esigenza di
predisporre un Piano Particolareggiato dovendosi escludere la possibilità
dell'edificazione in base al piano di lottizzazione presentato dalla ditta
lottizzante, secondo gli orientamenti già espressi dal Piano Particolareggiato
del Centro storico di Scapezzano, parte integrante del PRG ed all'interno del
quale potrà essere risolto il problema della tutela paesaggistica ed
ambientale, della conservazione a verde nonché delle modalità della
edificazione privata; tutto ciò premesso e stante la sussistenza di un
rilevante pubblico interesse che deve essere tutelato" deliberava di
respingere il progetto di lottizzazione.
2) - Quanto sopra dimostra:
a) - che l'originaria ricorrente conosceva, verosimilmente,
fin dal 1983 (prima della pronuncia del TAR sul silenzio-rifiuto) e,
sicuramente, dal mese di febbraio del 1984, la posizione negativa ufficialmente
assunta dal Comune sull'originario progetto;
b) - che, riservandosi di far valere (in due occasioni su tre) la sentenza del
TAR sul silenzio-rifiuto, aveva, non di meno, redatto nuovi progetti tesi ad
aderire ai rilievi critici, volti alla tutela paesaggistica, formulati dalla
Commissione edilizia nel corso dell'esame dei progetti modificativi in
successione presentati dall'odierna appellante;
c) - che, dopo avere conosciuto l'orientamento sostanzialmente favorevole
assunto il 20 novembre 1985 sull'ultimo dei progetti presentati per venire
incontro ai rilievi in precedenza formulati dallo stesso organo (orientamento
favorevole espresso anche dal Consiglio di Circoscrizione il 21 febbraio 1986,
che aderiva, a sua volta, alla posizione espressa dalla commissione edilizia),
la società interessata, con il predetto "atto di intimazione" del 24
gennaio 1986, "ritenuto che a seguito del comportamento del Comune vengono
ritirati i successivi progetti e le relative istanze coperti dalla riserva di
cui si è detto e riprende piena validità ed efficacia la mai ritirata istanza
in data 4 febbraio 1981", intimava al Comune di Senigallia di conformarsi
al giudicato, provvedendo sulla detta istanza;
d) - che il Consiglio comunale ha preso atto di tale mutato orientamento e,
ribaditi i rilievi critici già formulati, fin dal 1983, dalla Commissione
edilizia e tenuto conto dei rilevanti aspetti paesaggistici da salvaguardare, ha
respinto l'istanza lottizzatoria.
4) - Ritiene il Collegio che correttamente siano state ritenute infondate dal TAR le censure mosse dall'interessata a tale determinazione negativa.
Nell'esercizio del proprio sindacato sui piani di
lottizzazione sottopostile per l'approvazione dal privato, l'Amministrazione,
nello svolgere, ai sensi dell'art. 28 della legge urbanistica n. 1150 del 1942,
un completo esame della fattispecie, può tenere conto non dei soli aspetti di
astratta conformità del progetto alla disciplina edilizia relativa alla zona
interessata, ma anche della rispondenza del progetto stesso all'esigenza di un
suo armonico inserimento nel contesto urbano e territoriale-paesaggistico se a
ciò l'abilita lo strumento urbanistico vigente. Nel caso in esame, l'area di
sedime dell'intervento è collocata a ridosso di un centro storico significativo
nei suoi aspetti architettonici (disciplinato, a sua volta, da un apposito piano
particolareggiato, non impugnato, che impone all'amministrazione di riesaminare
la vigente disciplina di piano con specifico riferimento all'area di cui si
discute) e l'insieme delle aree si colloca, nel P.R.G., in un'area perimetrata
di interesse paesaggistico; lo stesso P.R.G., del resto, aveva sottolineato il
ruolo preminente che l'insediamento avrebbe dovuto avere nel contesto ambientale
e paesaggistico; il Decreto del Presidente della Giunta regionale di.
approvazione del P.R.G. aveva, infatti, espressamente condizionato la
pianificazione del centro di Scapezzano e del relativo borgo alla "salvaguardia
della zona paesistica circostante, già vincolata dal piano" (in tal
senso è il D.P. 21 febbraio 1975, n. 3581).).
Di qui la possibilità per il Comune di entrare nel merito delle scelte
edificatorie formulate dalla richiedente e di apprezzarne, ai fini della tutela
ambientale e paesaggistica, i contenuti tecnico-architettonici in quanto non
ritenuti adeguati al contesto circostante; ciò anche nella astratta rispondenza
del progetto alle dette prescrizioni edificatorie contenute nel P.R.G.
Tanto, del resto, la società richiedente aveva sostanzialmente recepito nel
momento in cui, adeguandosi ai rilievi formulati dalla commissione edilizia,
aveva presentato nuovi progetti (il secondo dei quali in modo incondizionato) più
rispettosi degli aspetti architettonici ed estetico-paesaggistici; progetti
l'ultimo dei quali la stessa commissione edilizia aveva, in definitiva,
condiviso.
Correttamente, quindi, allorché la richiedente, modificando il proprio
atteggiamento - senza fornire spiegazioni e a brevissima distanza di tempo dalla
comunicazione del parere favorevole espresso dalla Commissione edilizia
sull'ultimo dei progetti modificativi sottopostile - ha ritirato detti nuovi
progetti ed è tornata ad insistere solo su quello originario, l'organo
consiliare ha ribadito, come si è visto, nell'esercizio dei propri poteri
discrezionali, l'orientamento su di esso negativo già in precedenti occasioni
espresso con determinazioni formali, mai contestate nei loro contenuti e rimaste
inoppugnate.
In tale contesto, il Consiglio comunale ha esposto, in particolare -
richiamandosi, in effetti, a quanto già messo in evidenza dalla Commissione
edilizia - la incompatibilità del progetto con un adeguato inserimento nel
contesto ambientale e paesaggistico in cui l'area era collocata; ha rilevato che
questa ricadeva all'interno di una zona di rispetto paesaggistico definita dal
Piano regolatore generale che, pur non escludendone l'edificazione, sottolineava
il ruolo preminente che l'inserimento ambientale e paesaggistico avrebbe dovuto
avere nell'edificazione; ha ritenuto che l'edificazione proposta non fosse
rispettosa di tali considerazioni e, pertanto, avrebbe inficiato i valori su cui
si fondava la peculiarità della frazione, incidendone le potenzialità di
sviluppo urbanistico, paesaggistico ed economico a causa dell'addossamento della
proposta edificazione lungo la strada dei Cappuccini, con una tipologia
disarmonica rispetto al tessuto edilizio esistente, per un'altezza eccessiva,
per la non risoluzione del problema della migliore fruibilità pubblica
dell'area AP prevista a valle della balconata e la cui funzione avrebbe dovuto
essere vista in stretta relazione con l'edificato esistente.
Motivazione, questa, frutto, tra l'altro, di un ampio dibattito consiliare
portato pure a conoscenza dell'interessata, che appare in grado di giustificare
sul piano logico, e senza contraddire le scelte urbanistiche contenute nel P.R.G.,
la scelta negativa operata dall'Amministrazione.
Può soggiungersi, per completezza, che le preoccupazioni di tutela
paesaggistica espresse dall'organo consiliare hanno, in seguito, trovato
definitiva espressione nelle varianti allo strumento urbanistico successivamente
approvate, all'esito delle quali l'area interessata dall'intervento di cui si
tratta è stata classificata a "paesaggio agrario litoraneo assoggettato
a tutela integrale (art. 37 N.T.A. del P.R.G.) che contempla la stessa normativa
di tutela dei centri storici (art. 38 delle N.T.A. del P.R.G.) e perché tutto
il territorio circostante è caratterizzato dalla tutela del versante costiero
medesimo".
In definitiva, l'appello appare, per questa parte, infondato e va respinto.
5) - Per quanto riguarda, invece, il primo capo dell'appello,
occorre rilevare che il TAR ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza
di interesse il primo dei ricorsi sottoposti al suo esame (n. 201/86, proposto
per l'ottemperanza al giudicato di cui alla sentenza n. 4/1984); ha, invece,
respinto, come si è visto, il secondo dei ricorsi oggetto della sentenza qui
impugnata (n. 569/86, proposto avverso il diniego di approvazione del piano di
lottizzazione "Scapezzano").
Solo in questo secondo capo di sentenza il TAR si è, peraltro, espressamente
pronunciato sulle spese; in relazione al capo di sentenza recante l'improcedibilità
del ricorso n. 201/86 i primi giudici non hanno, invece, provveduto sulle spese;
con la conseguente erroneità della sentenza stessa per omessa pronunzia sulle
spese suddette.
Per la parte, quindi, in cui la sentenza impugnata non si pronuncia sulle spese
relative al primo dei detti giudizi l'appello appare fondato e va accolto
dovendosi quindi, riformare la sentenza medesima.
Tenuto conto, poi, che l'improcedibilità del ricorso per l'esecuzione del
giudicato si è correlata all'adempimento, da parte dell'Amministrazione, del
proprio obbligo di provvedere, soddisfatto solo in un momento successivo
rispetto a quello di instaurazione del ricorso per l'esecuzione del giudicato,
ne consegue che, per tale parte era da ritenersi sussistente la soccombenza
virtuale dell'Amministrazione stessa. Sicché la sentenza di primo grado è per
quanto riguarda il regime delle spese, certamente viziata. Provvedendo in
sostituzione del TAR, la Sezione ritiene equo compensare integralmente le spese
di giudizio di primo grado, definito con la sentenza appellata.
6) - In conclusione, dunque, l'appello:
a) - appare infondato e va respinto nella parte in cui investe il capo della
sentenza impugnata (di rigetto del ricorso di primo grado n. 569/1986) relativo
al diniego di approvazione del piano di lottizzazione;
b) - appare fondato e va accolto - e, in tali termini e limiti, va riformata la
sentenza appellata - nella parte in cui non reca alcuna pronuncia sulle spese
relative al ricorso di primo grado n. 201/86 (dichiarato improcedibile per
sopravvenuta carenza di interesse), nonché nella parte in cui condanna
l'originaria ricorrente al pagamento delle spese dei due ricorsi di primo grado
definiti con l'appellata sentenza, anziché compensarle integralmente tra le
parti.
Infine, le spese del presente grado di giudizio possono essere integralmente
compensate tra le parti.
il Consiglio di Stato, Sezione Quinta:
a) - respinge l'appello in epigrafe nella parte in cui investe il capo della
sentenza impugnata di rigetto del ricorso di primo grado n. 569/1986 (relativo
al diniego di approvazione del piano di lottizzazione);
b) - accoglie l'appello stesso nella parte in cui non reca alcuna pronuncia
sulle spese relative al ricorso di primo grado n. 201/86, nonché nella parte in
cui condanna l'originaria ricorrente al pagamento delle spese dei due ricorsi di
primo grado definiti con l'appellata sentenza, e compensa fra le parti le spese
di primo grado;
c) - Compensa integralmente tra le parti le spese del secondo grado.
d) - Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità
amministrativa.
|
|
||
|
|
|
|
