Bosetti & Gatti - Circ. Lomb. n. 60 del 1999 (l.r. n. 22 del 1999)

CIRCOLARE 6 dicembre 1999, n. 60
per l'applicazione della legge regionale 19 novembre 1999, n. 22:
«Recupero di immobili e nuovi parcheggi: norme urbanistico-edilizie per agevolare l’utilizzo degli incentivi fiscali in Lombardia»
(B.U.R.L. 10 dicembre 1999, n. 49)

1. Premessa

Con la l.r. 19 novembre 1999, n. 22 sono state introdotte importanti innovazioni in materia di parcheggi, denuncia di inizio attività (D.I.A), recupero dei sottotetti e Programmi Pluriennali di Attuazione (P.P.A.). Attraverso la nuova legge vengono, infatti, operate notevoli semplificazioni procedurali per la realizzazione di parcheggi e in materia edilizia, estendendo, per quanto riguarda i parcheggi, l’ambito pertinenziale e, con riferimento alle opere edilizie, ampliando il novero degli interventi soggetti a D.I.A., rendendo applicabile tale procedura anche agli immobili paesaggisticamente vincolati, infine agevolando il recupero dei sottotetti e sospendendo l’obbligo di P.P.A.

La nuova legge costituisce, quindi, un passo in avanti sostanziale nel cammino della semplificazione amministrativa, agevolando il cittadino nella realizzazione di parcheggi, di interventi di recupero dei sottotetti e di altre opere edilizie, ciò anche al fine di facilitare l’utilizzo di incentivi fiscali.

In particolare, prima di esaminare nel dettaglio i singoli articoli che compongono la nuova legge, possiamo così sintetizzarne i contenuti.

Parcheggi:
viene esteso l’ambito di applicazione dell’art. 9 della l. 122/89 (come modificato dall’art. 17, comma 90, della legge 15 maggio 1997, n. 127, c.d. Bassanini-bis), relativamente alla realizzazione di parcheggi pertinenziali, in quanto:
si stabilisce che il rapporto pertinenziale tra nuovi parcheggi ed unità immobiliari principali può sussistere anche su aree di proprietà diverse, poste al di fuori dal lotto di appartenenza senza limiti di distanza purché nell’ambito del territorio comunale o di comuni contermini;
si individuano i casi in cui è necessaria la deroga urbanistica prevista dall’art. 9, comma 2 della l. 122/89, ossia solo in presenza di specifiche destinazioni urbanistiche del sottosuolo;
si definiscono modalità per l’esecuzione di parcheggi e per l’utilizzo a tal fine anche di aree del patrimonio comunale.

Denuncia di inizio attività: si estende la facoltà di D.I.A.:
a tutti gli interventi edilizi conformi alla strumentazione urbanistica comunale, indicati nell’Allegato A della DGR VI/38573 del 25 settembre 1998, avente ad oggetto “Criteri ed indirizzi generali per la predisposizione dei regolamenti edilizi comunali”, pubblicata sul BURL del 30 ottobre 1998, 5° Supplemento Straordinario al n. 43;
a tutti i beni sottoposti a vincolo paesaggistico, ancorché imposto con specifico provvedimento amministrativo, una volta acquisita la necessaria autorizzazione paesaggistica.

Sottotetti:
si consente che ai fini del recupero dei sottotetti, di cui alla l.r. 15/96, vengano effettuate modificazioni delle altezze di colmo e di gronda e delle linee di pendenza delle falde, purché sussistano le seguenti condizioni:
il Comune sia dotato di uno strumento urbanistico generale approvato dopo l’entrata in vigore della legge urbanistica regionale (l.r. 15 aprile 1975, n. 51, entrata in vigore il 21 aprile 1975);
le modificazioni delle altezze di colmo, di gronda e delle linee di pendenza delle falde si mantengano comunque nei limiti di altezza massima degli edifici posti dallo strumento urbanistico generale comunale e siano unicamente dirette ad assicurare i parametri relativi all’altezza media poderale, stabiliti dall’art. 1, comma 6, della l.r. 15/96.
Programma pluriennale di attuazione: in attesa di una riforma organica istituto del P.P.A., ai sensi dell’art. 20 della l. 30 aprile 1999, n. 136, si sospende sino al 31 dicembre 2000 l’obbligo dei Comuni di dotarsi di P.P.A., dando la facoltà ai Comuni che a tutt’oggi ne siano nel dotati di revocarlo o mantenerlo sino alla relativa scadenza.

Esposte le linee essenziali della nuova legge, si procederà ora all’esame dei vari temi trattati in relazione ai singoli articoli, evidenziando gli elementi di novità ed indicando le modalità applicative delle varie norme.

2. Parcheggi

Il primo tema affrontato dalla nuova legge è quello dei parcheggi, disciplinati dagli artt. 1, 2 e 3. In particolare l’art. 1 (Localizzazione e rapporto di pertinenza), nel disciplinare la localizzazione e il rapporto di pertinenza, si ricollega alla fattispecie di cui all’art. 9 della legge 24 marzo 1989 n. 122 (come modificato dall’art. 17, comma 90 della l. 15 maggio 1997, n. 127) regolamentando nel dettaglio i seguenti aspetti.

I soggetti (comma 1) che possono realizzare nuovi parcheggi pertinenziali, individuandoli nei proprietari di immobili e negli altri aventi titolo ai sensi dell’art. 4 della l. 10/77, cioè i titolari di diritti reali.
L’ubicazione (comma 1) dei nuovi parcheggi pertinenziali, che può essere il sottosuolo di immobili o di aree pertinenziali esterne o il piano terreno di fabbricati.
L’ambito di riferimento (sempre comma 1) delle pertinenze che viene definito, in relazione:
alla destinazione d’uso degli edifici a cui i nuovi parcheggi sono legati da rapporto pertinenziale, individuata come residenziale e non, con ciò ricomprendendo tutte le destinazioni d’uso possibili dell’immobile principale;
alle aree, anche di proprietà diverse, in cui realizzare parcheggi pertinenziali, che possono essere poste anche al di fuori dal lotto di appartenenza del bene principale senza limiti di distanza, purché nell’ambito del territorio comunale o in Comuni contermini.

Le modalità per garantire il rapporto di pertinenzialità (comma 2), prevedendo a tal fine un atto unilaterale, impegnativo per sé e per i propri successori o aventi causa, da trascrivere nei registri immobiliari.
Successivamente l’art. 2 (Disciplina degli interventi) individua, al comma 1, gli elementi di compatibilità per l’esecuzione dei nuovi parcheggi e i casi in cui è necessaria la deroga di cui all’art. 9 della l. 122/89.

In particolare gli elementi di compatibilità devono riguardare:
il piano del traffico, se esistente;
la tutela dei corpi idrici;
l’uso delle superfici sovrastanti;
la deroga, di cui all’art. 9 della l. 122/89, è necessaria solo in presenza di specifiche destinazioni urbanistiche del sottosuolo della parte interessata dall’intervento: diversamente non sarà mai necessaria la deroga prevista dal citato art. 9. In proposito appare opportuno precisare che i volumi destinati a parcheggio non incidono mai sull’indice di edificabilità di zona e, di conseguenza, non sussistono mai problemi di deroga con riguardo a tale aspetto.

Il comma 2 prevede, poi, che i tutti i parcheggi (non solo, quindi, quelli pertinenziali) sono considerati opere di urbanizzazione ai sensi dell’art. 9, lett. f) della l. 10/77 e, quindi, gli atti abilitativi per la relativa realizzazione, compresa la denuncia di inizio attività, sono gratuiti e gli stessi sono realizzabili anche al di sotto di aree destinate ad attrezzature pubbliche e di uso pubblico.
In proposito occorre ricordare che i parcheggi non solo privati pertinenziali, ma anche pubblici o di uso pubblico, possono essere realizzati a scomputo oneri ai sensi dell’art. 9 della l.r. 60/77 (e art. 7, comma 2, della l. 10/77), stante la loro natura di opere di urbanizzazione primaria (vedi art. 4 della l. 847/64).

Infine il comma 3, facendo salvi gli elementi di compatibilità indicati al comma 1 (e sopra illustrati), consente in ogni caso la realizzazione di opere accessorie anche esterne, atte a garantire la funzionalità del parcheggio, quali, a titolo esemplificativo, rampe, aereazioni, collegamenti verticali e simili, nei limiti strettamente necessari per la relativa accessibilità e per lo scopo specifico cui risultano destinate.

Infine l’art. 3 (Utilizzo del patrimonio comunale) consente, al comma 1, la realizzazione di parcheggi privati pertinenziali in aree del patrimonio comunale, o nel sottosuolo delle stesse, appositamente localizzate, da cedersi in diritto di superficie, sopra o sotto il suolo, anche su richiesta di privati interessati, fatte comunque salve le disposizioni sulla dotazione di aree per attrezzature pubbliche o di uso pubblico (c.d. standard).
Detta localizzazione potrà avvenire in sede di pianificazione urbanistica sia generale che attuativa, ricorrendo, se del caso, alla variante a procedura semplificata di cui all’art. 3 della l.r. 23/97, sussistendo nel caso in esame la fattispecie prevista dall’art. 2, comma 2, lett. b) della legge stessa (trattandosi di localizzazione di aree per la realizzazione di opere di urbanizzazione, come tali di interesse pubblico) ovvero direttamente nel bando di cui al comma 2 dell’articolo in esame, quando non sussista la necessità di procedere a variante urbanistica (ad esempio nel caso in cui il parcheggio sia già previsto dalla strumentazione urbanistica), fermo restando che non deve essere compromessa la parte sovrastante dell’area interessata.

Ai fini dell’assegnazione delle aree in diritto di superficie, il comma 2 dell’art. 3 prevede che il Comune proceda ad apposito bando destinato a persone fisiche o giuridiche, proprietarie o non proprietarie di immobili, riunite anche in forma cooperativa nonché ad imprese di costruzioni, definendo:
i requisiti dei soggetti aventi diritto a presentare le richieste;
le modalità di selezione delle richieste e di concessione del diritto di superficie sulle aree;
l’ambito territoriale di riferimento per soddisfare il fabbisogno di parcheggi delle unità immobiliari interessate;
la documentazione tecnico progettuale necessaria;
le garanzie economico-finanziarie da prestare.

Infine il comma 3 rende necessaria ai fini della costituzione del diritto di superficie la stipula di una convenzione, ai sensi dell’art. 9, comma 4 della l. 122/89, recante l’impegno del soggetto attuatore e dei suoi aventi causa a non mutare la destinazione d’uso.

3. Denuncia di inizio attività (D.I.A.)

Il tema della semplificazione delle procedure edilizie, in particolare del procedimento di denuncia di inizio attività (D.I.A.), è affrontato negli artt. 4 e 5 della nuova legge, che disciplinano rispettivamente, i tipi di interventi edilizi soggetti a D.I.A. nonché l’applicazione della stessa sugli immobili paesaggisticamente vincolati.

In particolare l’art. 4 (Principi e ambito di applicazione), richiama, al comma 1, i principi ispiratori della procedura di D.I.A., ossia quelli contenuti nell’art. 19 della l. 241/90 che disciplina, in generale, la denuncia di inizio attività, la quale, secondo il citato disposto normativo, sostituisce gli atti di assenso, comunque denominati, ogni qual volta il loro rilascio dipenda dall’accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge, senza l’esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutazioni tecniche discrezionali.

Successivamente l’art. 4 definisce l’ambito di applicazione della facoltà di D.I.A. richiamando, dapprima, al comma 2, gli interventi previsti dalla vigente legislazione statale (art. 4 della l. 493/93 come sostituito dall’art. 2 comma 60 della l. 662/96) e facendo comunque salva la possibilità per le opere interne di usufruire della procedura di cui all’art. 26 della l. 47/85 ed introducendo, poi, al comma 3, importanti innovazioni per quanto concerne le opere soggette a D.I.A..

In proposito si osserva che il comma 3, nell’ampliare il novero degli interventi edilizi soggetti alla facoltà di D.I.A., fa esplicito richiamo all’Allegato A della deliberazione regionale VI/38573 del 25 settembre 1998, avente ad oggetto “Criteri ed indirizzi generali per la predisposizione dei regolamenti edilizi comunali”, pubblicata sul BURL del 30 ottobre 1998, 5° Suppl. Straord. al n. 43.

Tale Allegato, avente ad oggetto “Patrimonio edilizio esistente e nuove costruzioni: tipologia degli interventi definizioni e contenuti” individua le tipologie degli interventi edilizi relativi sia al patrimonio edilizio esistente sia di nuova costruzione, procedendo alle relative definizioni, a tal fine richiamando in apposite schede i disposti normativi (in particolare quelli dell’art. 31, lett. a), b), c) d) della l. 8 agosto 1978, n. 457) e, a titolo esemplificativo, le relative modalità attuative.

Le categorie di opere definite dall’Allegato A, a cui in base alla nuova l.r. 22/99 è applicabile la facoltà di D.I.A. sono, quindi, le seguenti:

1. recupero del patrimonio edilizio esistente, e in particolare:

manutenzione straordinaria
restauro e risanamento conservativo
ristrutturazione edilizia

2. modifiche ed integrazioni del patrimonio edilizio esistente:

sopralzo
ampliamento
demolizione

3. ricostruzione edilizia

4. nuova edificazione

Affinché le predette opere siano soggette alla facoltà di D.I.A. devono, però, sussistere le seguenti condizioni:

i progetti devono essere conformi alla strumentazione urbanistica comunale vigente e adottata (intendendosi per essa lo strumento urbanistico generale e attuativo, se necessario, nonché il Regolamento Edilizio);
le opere non devono essere soggette a preventivo piano attuativo: in tal caso l’approvazione del piano attuativo ha efficacia, in base al comma 9 dell’art. 7 della l.r. 23/97, di concessione edilizia e solo nel caso di mancata attribuzione di tale efficacia all’atto approvativo del piano potrà essere utilizzata la facoltà di D.I.A per la realizzazione degli interventi previsti qualora gli stessi siano conformi al piano;
gli interventi non devono essere assoggettati a concessione edilizia convenzionata.

In particolare la facoltà di D.I.A.:

non costituisce, come sopra detto, il superamento o l’abrogazione dei disposti del comma 9 dell’art. 7 della l.r. 23/97, concernente l’efficacia di concessione edilizia del piano attuativo in relazione ai singoli interventi previsti;
è estesa alle varianti in corso d’opera di cui all’art. 15 della l. 47/85 e a tutte le ipotesi di varianti a concessione edilizia, ancorché comportanti mutamenti della destinazione d’uso originariamente indicata nella concessione stessa;
non impedisce certo che l’avente titolo richieda gli atti di assenso previsti dalla vigente legislazione per l’esecuzione delle opere soggette a D.I.A. (autorizzazione o concessione edilizia): non va dimenticato, infatti, che la D.I.A. è una facoltà non certo un obbligo;
per le opere interne esplicitamente la nuova legge consente l’utilizzo, al posto della D.I.A., della procedura prevista dall’art. 26 della l. 47/85, di cui viene sancita espressamente l’attuale piena operatività;
per la realizzazione di parcheggi pertinenziali la facoltà di D.I.A. potrà essere esercitata sostituendo l’autorizzazione edilizia prevista dall’art. 9 della l. 122/89 salvo nel caso in cui sia necessaria la deroga urbanistica in presenza di contrastante destinazione funzionale del sottosuolo, in quanto tale fattispecie postula l’atto espresso, ossia l’autorizzazione edilizia.

Poste tali premesse generali occorre ora soffermarsi brevemente sulle modalità attraverso cui si esplica il procedimento di D.I.A.

In proposito si ricorda che la procedura e la tempistica della D.I.A. sono quelle definite dalla legge statale (art. 4 della legge 493/93, come sostituito dall’art. 2, comma 60 della l. 662/96) e in particolare:

l’asseverazione, di cui al comma 11 del citato art. 4 della legge 493/93 (come sostituito dall’art. 2, comma 60 della l. 662/96), avente i contenuti previsti dalla norma stessa, costituisce l’elemento determinante della procedura semplificata in argomento;
la forma della D.I.A. è libera, ma il Comune, al solo fine di agevolare il cittadino, può predisporre la modulistica indicando, altresì, i documenti da produrre in allegato (ad esempio l’autorizzazione paesaggistica nel caso di immobile vincolato con le procedure di cui alla l. 1497/39 ovvero incluso negli elenchi di cui alla l. 431/85, vincoli c.d. Galasso): va da sé che pur in assenza e sino alla definizione della modulistica e della documentazione da allegare la facoltà di D.I.A. potrà essere legittimamente esercitata sin dalla data di entrata in vigore della nuova l.r. 22/99 (ossia il 7 dicembre 1999);
per le opere soggette al pagamento degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione, il relativo calcolo andrà allegato alla D.I.A. e il pagamento dovrà necessariamente avvenire prima dell’inizio dei lavori con le modalità previste dalla vigente normativa anche in ordine alla rateizzazione e fatta comunque salva la possibilità per il Comune di richiedere, anche successivamente al predetto termine, eventuali integrazioni;
in merito alla determinazione degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione appare opportuno ricordare che secondo quanto disposto dall’art. 7, comma 1 della l. 597/93 i Comuni sono tenuti ad aggiornare ogni quinquennio gli oneri di urbanizzazione “in relazione ai riscontri e prevedibili costi delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e generale”(sulla base di tale norma i comuni devono, quindi, aggiornare le tabelle approvate dalla Regione ai sensi degli articoli 5 e 6 della l. 10/77, di cui alla DCR n. 557 del 28 luglio 1977, in BURL del 12 dicembre 1977, II Suppl. Straord. al n. 49); diversamente per quanto concerne il costo di costruzione la Regione ha assunto la DGR n. V/53844 del 31 maggio 1994 (in BURL del 24 giugno 1994, V Suppl. Straord. al n. 25), da aggiornarsi annualmente in base agli indici ISTAT (vedi art. 6, comma 3 della l. 10/77) con riguardo al costo unitario, mentre con riferimento alla quota percentuale del costo di costruzione (art. 6, comma 4, l. 10/77) ogni Comune deve attenersi alle quote, tuttora in vigore, di cui alla citata DGR V/53844;
la D.I.A. non va trasmessa dal Comune a nessun soggetto esterno all’Amministrazione comunale;
la nuova disciplina sulla D.I.A. prevale su ogni contrastante (più restrittiva) previsione che fosse contenuta in strumenti urbanistici comunali sia generali che attuativi vigenti e/o adottati nonché nei Regolamenti Edilizi, ciò in forza del principio generale di diritto sulla c.d. gerarchia delle fonti, in base al quale un atto legislativo prevale su difformi previsioni contenute in atti di natura regolamentare

Per quanto riguarda, poi, gli immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, ancorché imposto con specifico provvedimento amministrativo assunto con le procedure di cui alla l. 1497/39, l’art. 5 (Immobili vincolati con specifico provvedimento amministrativo) della nuova legge consente l’utilizzo della facoltà di D.I.A. una volta acquisita la necessaria autorizzazione paesaggistica.

Naturalmente l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica preventivamente all’esercizio della facoltà di D.I.A. sarà necessaria anche per gli immobili vincolati in base agli elenchi di cui all’art. 1, comma 1, l. 431/85 (vincoli c.d. Galasso) non solo per quelli soggetti a vincolo in base a specifico provvedimento amministrativo assunto con le procedure di cui alla l. 1497/39 (anche in salvaguardia), mentre potrà procedersi immediatamente con la D.I.A. nei casi di interventi esclusi dal regime autorizzatorio di natura paesistica in base all’art. 1, comma 8 della l. 431/85 (ossia le opere manutentive comprese quelle di restauro e risanamento conservativo che non modifichino lo stato dei luoghi e l’esteriore aspetto degli edifici nonché gli interventi agro-silvo-pastorali che non comportino alterazioni permanenti dello stato dei luoghi per opere edilizie o altre opere civili e non arrechino pregiudizio all’assetto idrogeologico del territorio), come espressamente indicato dall’art. 5 della nuova legge.

Anche con riguardo alle previsioni della nuova legge concernenti l’esercizio della facoltà di D.I.A. sugli immobili paesaggisticamente vincolati va precisato che le stesse prevalgono su difformi (in particolare più restrittive) previsioni eventualmente contenute negli strumenti urbanistici comunali, sia generali che attuativi, vigenti e/o adottati, compreso il Regolamento Edilizio.

4. Sottotetti

L’art. 6 della nuova legge introduce una rilevante novità in materia di recupero dei sottotetti, in quanto, sostituendo l’art. 2 della l.r. 15/96, consente espressamente modificazioni delle altezze di colmo e di gronda e delle linee di pendenza delle falde degli immobili interessati purché sussistano le seguenti condizioni:

lo strumento urbanistico generale comunale risulti approvato successivamente all’entrata in vigore della legge urbanistica regionale, l.r. 51/75 (21 aprile 1975): nel caso in cui lo strumento urbanistico generale risulti approvato prima di tale data il recupero del sottotetto potrà, comunque, essere effettuato senza la possibilità di modifica delle altezze di colmo e di gronda e delle linee di pendenza delle falde;
vengano rispettati i limiti di altezza massimi degli edifici posti dallo strumento urbanistico vigente (o dal Regolamento Edilizio qualora il p.r.g. non contenga tali limiti);
le modificazioni delle altezze siano effettuate all’unico scopo di assicurare i parametri posti dall’art. 1, comma 6 della l.r. 15/96, ossia al fine di consentire il raggiungimento dell’altezza media ponderale, prevista dalla citata norma.

In relazione alle modalità di effettuazione delle opere concernenti i sottotetti e al relativo titolo abilitativo, si fa presente che:

la facoltà di D.I.A. è sempre esercitabile poiché il recupero dei sottotetti rientra nelle fattispecie di interventi soggetti a D.I.A. individuate dall’art. 4, comma 3 della nuova legge;
la realizzazione dei sottotetti può avvenire anche mediante presentazione di variante al titolo originario relativo all’immobile nel suo complesso purché eseguito al rustico: detta variante può essere, naturalmente, oggetto della facoltà di D.I.A.

5. Programma pluriennale di attuazione

L’art. 7 (Programma pluriennale di attuazione) della nuova legge sospende, al comma 1, sino al 31 dicembre 2000 l’obbligo per i Comuni di dotarsi del P.P.A., ciò in attesa di un’organica definizione della disciplina sul P.P.A. stesso ai sensi dell’art. 20 della nuova legge 30 aprile 1999 n. 136, norma espressamente richiamata dal comma in esame.
Successivamente il comma 2 consente ai quei Comuni che all’entrata in vigore della nuova legge (7 dicembre 1999) fossero dotati di P.P.A. di revocarlo o di mantenerlo sino alla relativa scadenza.

Dalla nuova legge discende, quindi, che:

per i Comuni obbligati a dotarsi di P.P.A. l’obbligo è sospeso sino al 31 dicembre 2000 e, di conseguenza, qualora un intervento su un determinato bene sia subordinato all’inserimento nel P.P.A., l’opera stessa potrà essere assentita anche in assenza di P.P.A. entro il 31 dicembre 2000, fatta, naturalmente, salva la possibilità di proroga di tale data;
i Comuni già dotatisi di P.P.A. prima dell’entrata in vigore della nuova legge hanno la facoltà di revocarlo o di mantenerlo sino alla naturale scadenza: pertanto qualora un Comune decida di revocare il P.P.A. tutti gli interventi sia inclusi che esclusi dal programma revocato potranno essere assentiti in assenza di P.P.A., ciò, naturalmente, entro il 31 dicembre 2000 e fatta, ovviamente, salva, come sopra detto, la possibilità di proroga di tale termine.