LAVORI PUBBLICI - 143
T.A.R. Campania, Napoli, sezione I, 7 ottobre 2004, n. 13583
Deve riconoscersi un rapporto di proporzionalità inversa tra la motivazione del giudizio e il grado di dettaglio e di analiticità della predefinizione degli elementi e dei criteri di valutazione posti dalla lex specialis della gara (ivi inclusa la possibile attività di specificazione rimessa alla commissione giudicatrice) in relazione all'offerta tecnica.
Quando la regola di gara è sufficientemente articolata e dettagliata, il semplice punteggio numerico acquista una sua adeguata leggibilità e controllabilità rinvenendo la propria chiave esplicativa di lettura nell’analitica disciplina dell’attività valutativa.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

1) Giancarlo Coraggio - Presidente
2) Luigi Domenico Nappi - Consigliere
3) Paolo Carpentieri - Consigliere - relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 12509/2003 Reg. Gen., proposto dalla I. s.r.l., con sede in ..., in persona dell’amministratore unico p.t. L.C., in proprio e nella qualità di capogruppo mandataria dell’Associazione temporanea di imprese con la D.B.H.C.G. s.p.a., ICAD s.r.l., S.I.G.E.  s.r.l., SO.T.E.CO. s.r.l., A.C. s.r.l., rappresentate e difese dagli avv.ti. G.C. e G.A., con domicilio eletto in ...

contro

il Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti, bonifiche e tutela della acque nella Regione Campania, delegato ex OO.P.C.M. 2425/96 e ss., in persona del commissario p.t., rappresentato e difeso,in giudizio ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio eletto, ope legis, in Napoli alla via Diaz 11;

nonché

il Provveditorato alle opere pubbliche per la Campania, in persona del provveditore p.t., rappresentato e difeso ut supra;

e nei confronti di

SLED s.p.a., con sede in ..., in persona del legale rapp.te p.t. G.D.L., in proprio e quale mandataria dell’a.t.i. costituita con la G.C. s.p.a., in persona del legale rapp.te p.t. sig. F.G., la G. s.p.a., in persona del legale rapp.te p.t. sig.ra G.F., la V.C. s.r.l., in persona del legale rapp.te p.t. sig. D.D., e la S. s.r.l., in persona del legale rapp.te p.t. sig. C.S., rappresentate e difese dall’avv. M.S. con domicilio eletto in ...

nonché

G. s.p.a., in persona del legale rapp.te p.t. sig.ra G.F., rappresentata e difesa dall’avv. P.A., con domicilio eletto in ...

per l’annullamento, previa sospensiva

quanto al ricorso introduttivo:

«del provvedimento di esclusione della ricorrente per mancata attribuzione del punteggio minimo necessario per l’ammissione alle successive fasi di gara, di cui ai verbali della Commissione di gara di seguito indicati:

A- n. 22: “Ventiduesima riunione della Commissione Giudicatrice”, del 30 agosto 2003 con il quale la Commissione ha proceduto al calcolo del punteggio da applicare all’offerta tecnica dei concorrenti alla “Gara per l’appalto concorso per l’affidamento della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori di realizzazione dell’impianto di depurazione delle acque reflue a servizio dei Comuni di Ischia e Barano”, ed ha assegnato alla ricorrente un punteggio inferiore alla soglia minima di punti 20 su 35, così precludendo alla medesima l’ulteriore prosieguo della gara in applicazione della clausola del bando secondo cui “non saranno accettate e ritenute inidonee, ai fini dell’aggiudicazione, le offerte che avranno conseguito un punteggio relativo al valore tecnico ed estetico delle opere progettate (criterio di valutazione b indicato dal bando) inferiore al 20/35”;

B – Verbale n. 23, del 3 settembre 2003, con il quale la Commissione ha individuato i concorrenti che hanno superato la soglia dei 20/35 quanto all’offerta tecnica ed ha formulato per ognuno di essi specifiche prescrizioni per il caso di aggiudicazione di gara;

C –Verbale in seduta pubblica del 3 settembre 2003 con il quale la Commissione, data lettura dei punteggi attribuiti ai concorrenti relativamente all’esame del valore tecnico ed estetico delle offerte, e rilevato che la soglia del punteggio minimo fissato dal bando era stata superata esclusivamente dai raggruppamenti di imprese D., P. e S., attribuiva i punteggi alle offerte economiche dei citati raggruppamenti, e dichiarava economicamente più vantaggiosa l’offerta dell’Associazione Temporanea di Imprese S. s.p.a., G.C. s.p.a., G. s.p.a., V.C. s.r.l., S. s.r.l.;

 – nonché di ogni altro atto e provvedimento comunque presupposto, preordinato, connesso o conseguente ai predetti, ivi inclusi tutti i precedenti verbali della Commissione di gara – con particolare riferimento al verbale n. 21 del 29.8.2003 ove risultano le operazioni di valutazione del progetto presentato dalla ricorrente – se ed in quanto lesivi dell’interesse dedotto a vedere riesaminata la propria offerta tecnica e conseguentemente ad essere riammessa alle successive fasi della gara, da cui è risultata illegittimamente esclusa;

nonché per la condanna

dell’amministrazione resistente al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi comunque connessi all’illegittima esclusione dalla gara in questione, con conseguente reintegrazione in forma specifica o, in via gradata, per equivalente con liquidazione del relativo importo, sia per danno emergente che per lucro cessante, comprensivo di rivalutazione monetaria e interessi fino al soddisfo.»;

quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato in data 22 gennaio 2004:
«dell’ordinanza del Vicecommissario di Governo n. 54 del 26 febbraio 2003 e di ogni atto presupposto, connesso, conseguente e/o consequenziale.»;

quanto al ricorso per motivi aggiunti depositato in data 10 febbraio 2004:
«del provvedimento del 14.1.2004, di cui si ignorano gli estremi, di aggiudicazione definitiva della gara in favore della a.t.i. S. ed altri.»;

VISTI il ricorso ed i relativi allegati;
VISTI gli atti di proposizione di motivi aggiunti, depositati dalla difesa di parte ricorrente in data 22 gennaio, 10 febbraio e 8 marzo 2004;
VISTI gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni resistenti e delle società controinteressate con le annesse produzioni;
VISTE le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
VISTI gli atti tutti di causa;
UDITI alla pubblica udienza del 7 luglio 2004 - relatore il Magistrato Dr. Carpentieri – gli avv.ti riportati a verbale;
RITENUTO e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La controversia riguarda l’appalto concorso indetto dal Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti, bonifiche, tutela delle acque nella regione Campania ex oo.P.C.M. n. 2425 del 18 marzo 1996 e successive, indetto con bando del 7 agosto 2002, per l’affidamento della progettazione esecutiva e della realizzazione dell’impianto di depurazione delle acque reflue al servizio dei comuni di Ischia e Barano, con relative opere di adduzione e scarico, viabilità di accesso, sistemazione architettonica e ambientale, opere di riutilizzo delle acque reflue depurate, per 65.050 a.e. (abitanti equivalenti), per un importo complessivo dell’appalto pari ad € 23.440.385,64 + € 1.136.000,00 per la gestione annuale dell’impianto, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa secondo i seguenti criteri di valutazione:

prezzo (punti 55/100);
valutazione tecnica del progetto (punti 35/100);
costo della gestione annuale (punti 6/100);
tempo di esecuzione (punti 4/100).

La lettera d’invito prevedeva l’esclusione delle offerte che non avessero conseguito un punteggio di almeno 20 punti su 35 per il valore tecnico del progetto.
Nella riunione del 30 agosto 2003 la commissione giudicatrice ha assegnato i punteggi per le valutazioni tecniche della qualità dei progetti, pervenendo alla seguente graduatoria:

1^ a.t.i. Sled (con punti 30,45);
2^ a.t.i. P. (con punti 27,15);
3^ a.t.i. D. (con punti 23,25);
4^ a.t.i. S. (con punti 16,90);
5^ a.t.i. S. (con punti 16,35);
6^ a.t.i. I. (con punti 14,30).

Escluse le altre offerte, che non avevano conseguito il richiesto punteggio minimo per la qualità del progetto, la commissione, nella successiva seduta del 3 settembre 2003, ha provveduto all’apertura dei plichi contenenti le offerte economiche delle sole tre a.t.i. “promosse” alla fase finale della gara ed ha stilato la seguente graduatoria:

1^ a.t.i. Sled (con punti 95,45);
2^ a.t.i. D. (con punti 74,72);
3^ a.t.i. P. (con punti 65,34) ed ha dichiarato aggiudicataria provvisoria l’offerta dell’a.t.i. Sled.

Con il ricorso introduttivo – notificato il 14 novembre 2003 e depositato in segreteria il successivo giorno 25 - le imprese della costituenda a.t.i. con mandataria la società I. s.p.a. (d’ora innanzi: “a.t.i. I.”) hanno impugnato il provvedimento di esclusione per mancata attribuzione del punteggio minimo necessario per accedere all’apertura delle offerte economiche (verbali 30 agosto e 3 settembre 2003; il progetto dell’a.t.i. I., sesto in ordine di punteggio, ha conseguito punti 14,30 su 35, non raggiungendo in tal modo la soglia minima di punti 20/35).

L’a.t.i. I. ha in sostanza contestato le modalità di attribuzione dei punteggi, sotto il profilo del difetto di motivazione, asserendo “la non verificabilità del percorso logico seguito dalla commissione nell’attribuzione dei punteggi” e affermando, in definitiva, l’insufficienza del solo punteggio numerico e la necessità di una descrizione esplicativa delle ragioni della valutazione effettuata. Ha altresì lamentato l’erroneità del giudizio sfavorevole subito (punti 14,30/35), denunciando la non corrispondenza tra le risultanze della scheda tecnica di esame del progetto (redatta dalla commissione il 23 giugno 2003) e il giudizio espresso nelle successive sedute del 29 agosto e del 3 settembre 2003. Ha quindi contestato analiticamente (II motivo dell’atto introduttivo) le singole valutazioni sfavorevoli formulate dalla commissione nella seduta del 29 agosto 2003 ed ha infine prospettato (III motivo) un vizio di disparità di trattamento nella valutazione (più favorevole) asseritamente riservata alle concorrenti.

Si sono costituiti ed hanno resistito in giudizio sia il Commissario di governo, quale autorità emanante intimata, sia le imprese del r.t.i. con mandataria la società Sled. Tutti hanno concluso per l’infondatezza o l’inammissibilità delle censure di parte ricorrente e per il rigetto del ricorso.

Con atto di proposizione di motivi aggiunti notificato l’8 gennaio 2004 e depositato il 22 gennaio 2004, l’a.t.i. I. ha dunque impugnato l’ordinanza commissariale n. 54 del 26 febbraio 2003 di nomina della commissione giudicatrice, deducendo la violazione della normativa sui lavori pubblici in materia di composizione dell’organo tecnico valutativo.
Con un ulteriore atto di proposizione di motivi aggiunti notificato il 5 febbraio 2004 e depositato il successivo giorno 10, l’a.t.i. I., articolando motivi di invalidità derivata, ha impugnato l’ordinanza commissariale del 14 gennaio 2004 di aggiudicazione definitiva della gara all’a.t.i. Sled. Ha altresì censurato l’ordinanza commissariale n. 13 del 14 febbraio 2004 di approvazione del progetto esecutivo dell’a.t.i. vincitrice facente capo alla società Sled, rilevando presunte carenze progettuali.

Alla pubblica udienza del 7 luglio 2004 la causa, su comune richiesta delle parti, è stata rinviata in considerazione del fatto che la società G. s.p.a., mandante nell’ambito dell’a.t.i. Sled vincitrice della gara, aveva in corso di notifica un proprio ricorso incidentale.

In data 13 luglio 2004 è stato depositato il ricorso incidentale (notificato il 6 luglio 2004) con il quale la società G. s.p.a., mandante del raggruppamento aggiudicatario con mandataria la società Sled s.p.a., ha allegato ulteriori motivi di esclusione dell’offerta progettuale dell’a.t.i. I. per asserita inammissibilità e comunque insufficienza dell’offerta.

Alla pubblica udienza dell’8 settembre 2004 la causa è stata quindi discussa e introitata in decisione.

DIRITTO

Il ricorso principale è infondato e va respinto.

Il ricorso incidentale proposto dalla società G. s.p.a. è conseguentemente inammissibile per difetto di interesse.

Con il primo motivo del ricorso introduttivo l’a.t.i. ricorrente sostiene l’insufficienza del solo punteggio numerico, inidoneo a consentire “la verificabilità del percorso logico seguito dalla commissione nell’attribuzione dei punteggi”.

In merito il Collegio condivide l’opinione maggioritaria (da ultimo, tra le tante, cfr. Cons. St., sez. VI, 13 febbraio 2004, n. 558) che pone un rapporto di proporzionalità inversa tra la motivazione del giudizio e il grado di dettaglio e di analiticità della predefinizione degli elementi e dei criteri di valutazione posti dalla lex specialis della gara (ivi inclusa la possibile attività di specificazione rimessa alla commissione giudicatrice). Ed infatti, quando la regola di gara è sufficientemente articolata e dettagliata, il semplice punteggio numerico acquista una sua adeguata leggibilità e controllabilità rinvenendo la propria chiave esplicativa di lettura nell’analitica disciplina dell’attività valutativa.

Nel caso di specie oggetto di giudizio si ha a che fare senz’altro con un alto ed esaustivo grado di analiticità e di dettaglio della predefinizione dei criteri di valutazione stabiliti nel disciplinare di gara. E’ sufficiente sul punto il rinvio alle pagg. 4 e 5 della lettera d’invito, nonché all’articolo II/6 del disciplinare prestazionale (in particolare, pagg. 24 e 25), dove è prevista una scomposizione dei punteggi previsti dal bando per i diversi elementi di valutazione (ad es., per il valore tecnico dell’offerta, sono previste quattro sottovoci: S1, relativa alla qualità del progetto sotto l’aspetto della progettazione impiantistica, S2 riferita al grado di dettaglio ed approfondimento dello studio e degli elaborati grafici, S3 riferita alla qualità del progetto sotto l’aspetto architettonico-estetico e logistico, S4 riferita alla disposizione planimetrica etc.; inoltre, ciascuna di queste sottovoci, cui corrispondono frazioni del complessivo punteggio di 35 punti previsto per l’elemento di valutazione della qualità progettuale, è nel disciplinare ulteriormente dettagliata e specificata nei suoi contenuti). La commissione giudicatrice, per parte sua, nella riunione del 3 marzo 2003, di cui al verbale n. 3 (in atti), ha provveduto a dettare un’ulteriore specificazione dei criteri di attribuzione dei punteggi per il valore tecnico delle proposte progettuali (ulteriore specificazione peraltro non contestata in questo giudizio).

L’attribuzione dei punteggi – di cui al verbale n. 22 del 30 agosto 2003 – non abbisognava, dunque, alla stregua del criterio giuridico sopra enunciato, alcuna ulteriore motivazione espressa, rinvenendo il suo criterio di interpretazione, del tutto adeguato, nei richiamati atti della lettera d’invito, del disciplinare di gara e della stessa commissione giudicatrice (verbale n. 3 del 3 marzo 2003).

Che il giudizio della commissione fosse comprensibile e agevolmente interpretabile è del resto dimostrato dal fatto che la stessa parte ricorrente, nel secondo motivo di ricorso, si è diffusa in un’analitica contestazione punto per punto del giudizio non lusinghiero espresso dalla commissione sul progetto proposto dall’a.t.i. ricorrente.

Sotto un diverso profilo l’a.t.i. I. contesta la tempistica delle operazioni di gara, lamentando l’eccessivo lasso di tempo che sarebbe intercorso tra la redazione della scheda tecnica relativa al suo progetto (23 giugno 2003) e la formulazione del giudizio della commissione con l’attribuzione del punteggio e le valutazioni espresse (sedute del 29 agosto e del 3 settembre 2003).

La censura è infondata.

In realtà questa successione degli atti della commissione risulta specificamente predefinita sia nella lettera d’invito che nella stessa seduta preparatoria della commissione del 3 marzo 2003, né si palesa sproporzionata o incongrua rispetto alla difficoltà e alla mole di materiale da esaminare.

Parte ricorrente denuncia quindi un’asserita non corrispondenza tra la scheda tecnica del progetto e le critiche sviluppate dalla commissione in sede di giudizio, nella seduta del 29 agosto 2003. Questa censura non considera che, come del resto chiarito dalla commissione nel verbale n. 3 del 3 marzo 2003, la redazione della scheda tecnica assolve, nella sequenza logica e cronologica delle operazioni di gara, un ruolo preparatorio del giudizio, consistente nella mera ricognizione dei contenuti e delle caratteristiche salienti del progetto offerto, con esclusione di ogni profilo di valutazione (rinviato alla fase successiva), salva l’annotazione delle “eventuali osservazioni, mancanze, anomalie che si avessero a riscontrare nell’eseguire le operazioni di cui ai punti precedenti” (apertura plichi A, “documenti”, e B, “elementi tecnici”, onde riscontrarne il contenuto: cfr. verbale n. 3 del 3 marzo 2003).

Nella logica dell’iter procedurale dei lavori della commissione, del tutto conformemente ai principi e ai criteri di par condicio e di imparzialità che informano le procedure di valutazione comparativa concorrenziale, l’organo tecnico procedente ha giustamente ben distinto una prima fase di tipo puramente ricognitivo, limitata al riscontro documentale e contenutistico dei progetti, rispetto a una seconda fase, riservata invece alla valutazione di merito dei progetti e al giudizio complessivo da esprimere su di essi, ed ha correttamente tenuto a distinguere nettamente, sul piano della sequenza cronologica, queste due distinte fasi, al fine di evitare ogni commistione tra i due momenti e di impedire che l’anticipazione di giudizi di merito e la non contestualità del momento valutativo potessero incidere negativamente sulla parità di condizione dei concorrenti. Compiuta questa necessaria precisazione, risulta chiaro che non sussiste alcuna discrepanza tra le risultanze della scheda tecnica, puramente descrittiva, del progetto I., redatta dalla commissione il 23 giugno 2003, e il successivo giudizio espresso dalla medesima commissione sul progetto dell’a.t.i. ricorrente nella seduta del 29 agosto 2003 (allegato n. 8°/21V).

L’a.t.i. I. ha dunque contestato analiticamente (II motivo dell’atto introduttivo) i singoli giudizi sfavorevoli espressi dalla commissione nella seduta del 29 agosto 2003.

La lettura di tali articolate censure dimostra agevolmente che esse mirano, nella sostanza, non già a evidenziare errori di fatto o palesi illogicità di giudizio commessi dalla commissione, ma a provocare la sostituzione del giudizio di questo adito T.A.R. alla valutazione tecnica della commissione. Si tratta di motivi inammissibili perché attinenti all’ambito di apprezzamento di merito riservato all’amministrazione e sottratto al sindacato giurisdizionale di legittimità.
In ogni caso le predette censure si palesano inammissibili sotto l’ulteriore profilo della carenza d’interesse, per la mancanza non solo di un’adeguata prova, ma anche di una sufficiente prospettazione nel senso che una diversa valutazione e un diverso giudizio da parte della commissione sul progetto dell’a.t.i. I. avrebbero potuto colmare il notevole divario di punteggio che separa l’a.t.i. qui reclamante dal raggruppamento vincitore (16,15 punti).
Né risulta prospettato in ricorso, a fronte dell’intervenuta aggiudicazione dell’appalto all’avversaria a.t.i. Sled, che l’ammissione dell’a.t.i. ricorrente al prosieguo della gara, con l’apertura della sua offerta economica, avrebbe consentito ad essa a.t.i. I. di superare, per il punteggio relativo al ribasso (per il quale, deve ricordarsi, il bando prevedeva 55/100 punti), il punteggio totale di punti 95,45 con il quale l’a.t.i. Sled si è aggiudicata la gara.
La doglianza non è dunque sorretta da idoneo interesse processuale, alla stregua del condivisibile orientamento più rigoroso e logicamente orientato da ragioni di economia dei mezzi giuridici, secondo il quale “deve essere dichiarata la carenza di interesse circa la decisione del ricorso proposto contro l’atto di aggiudicazione di una gara d’appalto, quando il ricorrente non potrebbe comunque risultare aggiudicatario dell’appalto medesimo” (Cons. St., sez. V, 15 aprile 2004, n. 2138; 25 gennaio 2003, n. 355).

Parte ricorrente ha infine prospettato (III motivo) un vizio di disparità di trattamento nella valutazione (più favorevole) asseritamente riservata alle concorrenti.
Il motivo è generico e impinge, anch’esso, al merito insindacabile del giudizio riservato all’amministrazione.
Con il primo degli atti di proposizione di motivi aggiunti parte ricorrenti attacca la composizione della commissione giudicatrice, ma non considera la facoltà di deroga al sistema della legge “Merloni” ed annesso regolamento generale sui lavori pubblici, prevista dalle ordinanze di protezione civile che fondano i poteri della stazione commissariale appaltante, donde la legittimità del rilevato scostamento dal modello formale generale. La censura, peraltro tardivamente proposta, si palesa pertanto infondata nel merito.

Con il secondo atto di proposizione di motivi aggiunti vengono introdotte questioni attinenti all’ammissibilità dell’offerta progettuale del raggruppamento vincitore.
Si tratta di censure inammissibili per difetto di interesse, siccome provenienti da soggetto legittimamente escluso dalla procedura (Cons. St., sez. V, 18 ottobre 2002, n. 5777; 21 giugno 2002, n. 3391; 6 giugno 2001, n. 3079).

Per tutti gli esposti motivi il ricorso deve giudicarsi non meritevole di accoglimento e andrà pertanto rigettato.
Al rigetto del ricorso principale segue l’inammissibilità per carenza d’interesse del ricorso incidentale proposto dalla società Gea s.p.a, mandante nel raggruppamento temporaneo resosi aggiudicatario dell’appalto.

Quanto alle spese, secondo la regola della soccombenza deve disporsene il pagamento a carico dell’a.t.i. ricorrente (in solido tra le imprese che la compongono), nell’importo liquidato in dispositivo, in favore dell’amministrazione ricorrente e della società Sled s.p.a., quale capogruppo del relativo raggruppamento temporaneo aggiudicatario, mentre possono compensarsi rispetto alle imprese mandanti del predetto raggruppamento.

P.Q.M.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA, SEZIONE I^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, così decide:
rigetta il ricorso principale e i pedissequi atti di proposizione di motivi aggiunti;

dichiara inammissibile il ricorso incidentale proposto dalla società Gea s.p.a, mandante nel raggruppamento temporaneo tra le società SLED s.p.a., G.C. s.p.a., G. s.p.a., V.C. s.r.l., e S. & co. s.r.l.;

condanna le società I. s.r.l., D.B.H.C.G. s.p.a., I. s.r.l., S.I.G.E. s.r.l., SO.T.E.CO. s.r.l., A.C. s.r.l, in persona dei rispettivi legali rapp.ti p.t., in solido tra loro, al pagamento delle spese processuali, che si liquidano in complessivi € 4.000,00 (quattromila/00), di cui € 2.000,00 (duemila/00) in favore del Commissario di Governo per l’emergenza rifiuti, bonifiche e tutela della acque nella Regione Campania, delegato ex OO.P.C.M. 2425/96 e ss., ed altrettanti € 2.000,00 (duemila/00) in favore della SLED s.p.a., quale capogruppo mandataria del suindicato raggruppamento temporaneo d’imprese;

compensa le spese di lite riguardo alle società G.C. s.p.a., G. s.p.a., V.C. s.r.l., e S. s.r.l.

Così deciso in Napoli nelle Camere di Consiglio dell’8 e del 15 settembre 2004.

Il Presidente

Il Relatore