REPUBBLICA ITALIANA 
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO 

Il T.A.R. per il Lazio

composto dai signori (omissis)

ha pronunciato la seguente

sul ricorso n. 8590/02 Reg. Gen., proposto da S.C. s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’Avv. G.R. e per legge domiciliata in ...

l’ANAS, la Presidenza del Consiglio dei ministri, i Ministeri dei lavori pubblici, dell’ambiente e per i beni e le attività culturali, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato e per legge domiciliati presso la medesima in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

della nota 18 marzo 2002 n. 2469 del Dirigente Capo Compartimento ANAS della Viabilità per la Sicilia, con cui è stata respinta la richiesta della ricorrente di accesso alla relazione datata 7 settembre 2001 del Direttore dei lavori di sistemazione e adeguamento del corpo stradale dal Km. 173+000 al km. 174+500 della S.S. n. 113, nonché dell’art. 10 del d.P.R. n. 554/99, e per l’emanazione di ordine di esibizione della predetta relazione.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato nell’interesse delle Amministrazioni intimate;

Visti gli atti tutti della causa;

Alla camera di consiglio del 26 settembre 2002, relatore il consigliere Angelica Dell'Utri, udito per la ricorrente l’Avv. Fabrizio Paoletti per delega dell’Avv. Rubino;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

Con ricorso notificato il 17 ed il 23 aprile 2002, proposto davanti al TAR per la Sicilia, sede di Palermo, e qui trasferito a seguito di adesione a regolamento di competenza, la S.C. s.r.l. ha chiesto l’annullamento della nota 18 marzo 2002 n. 2469 del Dirigente Capo Compartimento ANAS della Viabilità per la Sicilia, con cui è stata respinta la sua richiesta di accesso alla relazione datata 7 settembre 2001 (in base alla quale erano state respinte le richieste economiche da lei avanzate) del Direttore dei lavori di sistemazione e adeguamento del corpo stradale dal Km. 173+000 al km. 174+500 della S.S. n. 113, nonché dell’art. 10 del d.P.R. n. 554/99, chiedendo altresì l’emanazione di ordine di esibizione della predetta relazione.

All’uopo ha dedotto violazione dell’art. 24 Costituzione, della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 8 del D.Lgs. n. 352 del 1992, eccesso di potere per arbitrarietà ed ingiustizia manifesta.

Nell’interesse delle Amministrazioni intimate l’Avvocatura dello Stato si è costituita in giudizio, ma non ha prodotto scritti difensivi.

All’odierna camera di consiglio la causa è stata posta in decisione.

Forma oggetto del ricorso in esame, unitamente all’art. 10 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 (recante il regolamento di attuazione della legge-quadro 11 febbraio 1994 n. 109 in materia di lavori pubblici), la nota 18 marzo 2002 n. 2469 del Dirigente Capo Compartimento ANAS della Viabilità per la Sicilia, con cui, appunto in base al cit. art. 10, è stata respinta la richiesta della S.C. s.r.l., attuale ricorrente, di accesso alla relazione datata 7 settembre 2001 (posta a fondamento del rigetto delle richieste economiche da lei avanzate) del Direttore dei lavori di sistemazione e adeguamento del corpo stradale dal Km. 173+000 al km. 174+500 della S.S. n. 113.

Il ripetuto art. 10 stabilisce che «ai sensi dell'articolo 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241 sono sottratte all'accesso le relazioni riservate del direttore dei lavori e dell'organo di collaudo sulle domande e sulle riserve dell'impresa».

Ne consegue che la riportata norma deve ritenersi effettivamente ostativa al chiesto accesso. Tuttavia, è ormai assodato in giurisprudenza che, nell’actio ad exhibendum di cui all’art. 25 della legge n. 241 del 1990, la disciplina regolamentare interna in materia di accesso, ove si riveli in contrasto con la suddetta legge, non è inidonea (rectius: idonea ? - n.d.r.) ad impedire l’accesso e dev’essere disapplicata, senza che ne occorra la formale impugnazione, giacché - alla stregua dei principi generali sulla gerarchia delle fonti - «nel conflitto di due norme diverse occorre dare preminenza a quella legislativa, di livello superiore rispetto alla disposizione regolamentare ogni volta che preclude l’esercizio di un diritto soggettivo» (cfr. Cons. St., Sez. IV, 24 marzo 1998 n. 498 e Sez. VI, 26 gennaio 1999 n. 59). Pertanto, ai fini dell’eventuale disapplicazione della disposizione di cui nella specie si discute occorre verificarne la rispondenza o meno alla normativa di rango superiore.

In proposito, viene in rilievo proprio il richiamato articolo 24 della n. 241 del 1990, che al primo comma esclude il diritto in parola per i documenti coperti da segreto di Stato e nei casi di segreto o «di divieto di divulgazione altrimenti previsti dall’ordinamento».

Ora, anche recentemente la giurisprudenza, premesso che in tal modo il legislatore del 1990 ha inteso sottrarre alla disciplina generale sull’accesso tutte le situazioni considerate non ostensibili da fonti parimenti primarie - mentre ha conferito al Governo la potestà di prevedere altre ipotesi di esclusione, ma in questo caso col vincolo del rispetto dei criteri fissati col secondo comma -, ha individuato tal genere di fonte nell’art. 31-bis della legge n. 109 del 1994, introdotto dall’art. 9 del D.L. 3 aprile 1995 n. 101 convertito con la legge 2 giugno 1995 n. 216, laddove al comma 1 definisce “riservata” la relazione del direttore dei lavori, oltre che quella dell’organo di collaudo. Più precisamente, ha affermato che l’espressa definizione del carattere “riservato” delle due relazioni, imposto a salvaguardia del buon esito dell’accordo precontenzioso disciplinato dal comma 1, ma senza limiti o condizioni e quindi destinato a permanere, non può che richiamare il «divieto di divulgazione» a cui fa riferimento l’art. 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990, sicché il combinato disposto delle due norme legislative legittima ex se il diniego di accesso alle medesime relazioni, anche ove non fosse intervenuta la norma regolamentare di cui all’art. 10 del d.P.R. n. 554 del 1999 (cfr. Cons. St., Sez. VI, 18 giugno 2002 n. 3342 e 20 dicembre 1999 n. 2128).

Tuttavia la Sezione, sia pure in diretta relazione non a quest’ultima norma, bensì all’art. 100 del R.D. 25 maggio 1895 n. 350, si è discostata dal riferito orientamento; in particolare, ha disatteso in base a sedes materie e ratio legis l’estensione così data all’art. 31-bis, ritenendo che esso non configuri un divieto assoluto di accesso alle relazioni del direttore dei lavori e dell’organo di collaudo ed osservando che, pure se si ammettesse che consenta il temporaneo diniego di accesso, una volta venute meno le esigenze contingenti tutelate dalla legge il relativo diritto non può che riespandersi. Tanto tenuto conto, da un lato, della natura delle relazioni, entrate a far parte della fase istruttoria sulle domande dell’appaltatore quali pareri tecnici e giuridici sulla risoluzione da adottare al riguardo, per cui la conoscenza del loro contenuto, ove non esplicitato nell’atto dell’amministrazione, ben può servire all’esecutore dell’opera pubblica non solo per la compiuta difesa della pretesa azionata o azionanda, ma anche per convincere la parte privata dell’infondatezza della propria linea difensiva, desistendo dall’iniziare o continuare un contenzioso insuscettibile di sbocchi postivi; e, dall’altro lato, dell’operatività del diritto di accesso anche in materia di attività privatistica della p.a., secondo l’ormai pacifica giurisprudenza amministrativa sul punto. Infine, si è notato che l’art. 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990, pur configurando una categoria “aperta” di atti sottratti all’accesso, non a caso ha testualmente indicato i documenti coperti da “segreto di Stato”, volendo così evidenziare la necessità che al divieto corrisponda un interesse assolutamente prevalente alla riservatezza e, in rapporto alle norme previgenti alla legge n. 241 del 1990, intendendo fissare un sicuro canone ermeneutico per valutarne l’applicabilità alla stregua del principio di trasparenza dell’azione amministrativa. Da ciò l’affermazione del contrasto col ridetto art. 24 del cit. art. 100 del R.D. n. 350 del 1895 (cfr. questa Sez. III del TAR Lazio, 27 dicembre 2000 n. 12968).

Sulla scorta di tali argomentazioni, ancor oggi pienamente condivise dal Collegio, non può che ravvisarsi analogo contrasto nei riguardi dell’art. 10 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, il quale, di conseguenza, dev’essere disapplicato.

Pertanto, l’impugnato diniego va annullato e, considerata la già intervenuta conclusione dell’esame delle domande avanzate dalla S.C. s.r.l., in ordine alle quali è appunto intervenuta la relazione del direttore dei lavori oggetto dell’istanza di accesso, va fatto obbligo all’Amministrazione di consentire l’accesso stesso.

Quanto alle spese di causa, il Collegio ravvisa giusti motivi per disporne la compensazione tra le parti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione III, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l'effetto, ordina al Compartimento ANAS della viabilità per la Sicilia di far accedere la ricorrente alla chiesta documentazione.

Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 26 settembre 2002.

Luigi Cossu, Presidente
Angelica Dell'Utri, estensore