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LAVORI PUBBLICI - 041
Consiglio di Stato, sezione V, 30 agosto 2001,
n. 4466 (Pres. Rosa - est. De Ioanna)
Applicazione
dell’art. 17 della legge n. 109 del
1994 - Ai commi 11 e 12 va data una interpretazione più ampia e
sistematica in accordo con il principio
costituzionale di buon andamento e con
l’esigenza di garantire la massima apertura concorrenziale - La disposizione va riferita «all’insieme di tutti
gli elementi, tecnici ed economici sulla cui base effettuare la valutazione
della migliore offerta» - Il riferimento ai curricula non
impone alla stazione appaltante di procedere attribuendo a questi un rilievo esclusivo e determinante
- La stazione appaltante può tenere conto del quadro delle
condizioni economiche proposte dai professionisti - Nella selezione informale l’amministrazione
può fare riferimento, oltre ai curricula, all’indicazione del
tempo massimo per l’espletamento di ciascun incarico, al ribasso percentuale
da applicarsi alle tariffe professionali in vigore, alla percentuale del
rimborso spese, alla modalità di pagamento dei compensi - Ove si attribuisse ai curricula una connotazione vincolante si asseconderebbe una
interpretazione non idonea
a conseguire la soluzione più economica ed efficiente, in conflitto con il sistema della normazione positiva, comunitaria e
nazionale, in materia di appalti, sia sopra che sotto soglia. - Non costituisce
vincolo la circolare del Ministero LL.PP. n. 4488/UL del
7.10.1996 che, peraltro, conferma l'ammissibilità del procedimento indicato.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) ha pronunciato la seguente
decisione
sul ricorso in appello sub 129/1999, proposto da G.A., rappresentato e difeso dagli avvocati L.R.P., R.B. ed E.R. ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in Roma, ...
contro
il Comune di San Damiano al Colle, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dal prof. avv. G.F.F. ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, ...
nonché contro
C.A., B.M.M., P.P. e L.F., non costituiti,
per l’annullamento
della sentenza del T.A.R. Lombardia, sezione III, n. 2275/98 del 15 luglio 1998 – 29 settembre 1998;
visto il ricorso con i relativi allegati,
visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Damiano al
Colle;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Vista l’ordinanza n. 300/99 con la quale è stata respinta la
richiesta di sospensione della esecuzione della sentenza appellata;
visti tutti gli atti di causa;
relatore alla pubblica udienza del 3 aprile 2001 il consigliere Paolo De Ioanna;
uditi gli avvocati V., su delega dell’avv. P. e
l’avv. M., su delega dell’avv. F.;
Visto il dispositivo della decisione n. 176 del 9 aprile 2001;
considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Fatto
1. Con ricorso al T.A.R. – Lombardia, il geometra A.G. ha impugnato le deliberazioni della Giunta comunale di San Damiano al Colle nn. 229, 230, 231, 232 del 25 ottobre 1996, che avevano ad oggetto l’affidamento di incarichi professionali per la redazione di progetti preliminari, definitivi ed esecutivi di lavori da eseguirsi nel territorio del Comune.
2. Per l’affidamento degli incarichi il Comune aveva utilizzato lo schema procedurale previsto dai commi 11 e 12 dell’art. 17 della legge n. 109 del 1994, come modificato dalla legge n. 216 del 1994, trattandosi dell’affidamento di incarichi di progettazione di importo inferiore alla soglia comunitaria di 200.000 ECU. L’amministrazione aveva provveduto alla pubblicazione di apposito avviso all’Albo pretorio del Comune di San Damiano al Colle e di alcuni Comuni viciniori, in conformità a quanto stabilito con precedenti deliberazioni comunali.
3. Le domande, corredate da specifiche offerte economiche per ogni incarico e dai curricula dei professionisti partecipanti alla procedura selettiva, erano state oggetto di specifica valutazione da parte della Giunta, a seguito della quale il ricorrente in primo grado, ora appellante, non risultava affidatario di alcun incarico.
4. La domanda incidentale di sospensione dei provvedimenti impugnati veniva accolta in primo grado e annullata da questo Collegio. Nel merito il T.A.R. respingeva il ricorso preposto da G.. Avverso tale sentenza veniva proposto il presente appello con richiesta di sospensione dell’efficacia. L’istanza di sospensione veniva respinta nella Camera di Consiglio del 2.2 1999.
5. Nell’udienza del 3 aprile 2001, l’appello è stato trattenuto per la decisione.
Diritto
1.
La
questione di diritto su cui si fonda l’appello è l’applicazione
dell’art. 17 della legge n. 109 del
1994. Il comma 11 di tale articolo faceva
rinvio al regolamento previsto dall’art. 3 della stessa legge, per la
definizione delle modalità di aggiudicazione per gli affidamenti di incarichi
di progettazione sotto la soglia comunitaria, contemperando i principi generali
della trasparenza e del buon andamento dell’azione amministrativa con
l’esigenza di garantire la proporzionalità tra le modalità procedurali ed il
corrispettivo dell’incarico. Il comma 12 stabiliva che al di sotto della
soglia comunitaria le stazioni appaltanti dovessero in ogni caso dare adeguata
pubblicità agli incarichi da affidare, aggiungendo che fino all’entrata in
vigore del regolamento prima richiamato l’affidamento degli incarichi dovesse
avvenire sulla base dei curricula presentati dai progettisti. Va ricordato che
all’epoca degli affidamenti in questione, il regolamento richiamato
dall’art. 17 non era stato ancora emanato.
Ora
secondo l’appellante l’amministrazione comunale avrebbe dovuto affidare gli
incarichi facendo esclusivo riferimento alla valutazione comparativa dei soli curricula, senza tenere conto delle valutazioni economiche collegate ai diversi
progetti presentati.
2.
Il
giudice di primo grado ha deciso sulla base di una interpretazione più ampia e
sistematica della norma in esame: in sostanza, in accordo anche con il principio
costituzionale di buon andamento dell’attività amministrativa e con
l’esigenza di garantire la massima apertura concorrenziale delle gare ad
evidenza pubblica, ha ritenuto che, tenendo conto delle finalità della
disciplina in questione, la disposizione va riferita «all’insieme di tutti
gli elementi, tecnici ed economici sulla cui base effettuare la valutazione
della migliore offerta». La legge fa riferimento all’affidamento degli
incarichi sulla base dei curricula, nel senso che il processo di valutazione
comparativa delle offerte di incarico, in precedenza adeguatamente
pubblicizzate, deve prendere le mosse dalla verifica, attraverso i curricula,
del possesso di una adeguata e sicura capacità professionale; ciò tuttavia non
impone alla stazione appaltante di procedere attribuendo un rilievo esclusivo e
comunque determinante alla valutazione dei curricula; partendo da questi ultimi,
dopo essersi garantita l’esistenza documentata di condizioni di sicurezza e
capacità professionale, la stazione appaltante può ben tenere conto, proprio
per perseguire l’economicità dell’azione amministrativa, del quadro delle
condizioni economiche proposte dai professionisti.
Al
riguardo va aggiunto che nell’avviso di selezione informale, procedura questa
certamente meno rigida e più flessibile di una gara in senso tecnico, e nella
quale il profilo fiduciario assume un rilievo specifico, l’amministrazione
aveva fatto esplicito riferimento, oltre ai curricula, all’indicazione del
tempo massimo per l’espletamento di ciascun incarico, al ribasso percentuale
da applicarsi alle tariffe professionali in vigore, alla percentuale del
rimborso spese, alla modalità di pagamento dei compensi.
L’avviso
dunque costruisce un percorso valutativo che, partendo dai curricula,
consentisse di ponderare al meglio l’interesse pubblico. Diversamente
ragionando, ove cioè si attribuisse ai curricula una connotazione
meccanicamente e rigidamente vincolante delle scelte delle amministrazioni
pubbliche, si asseconderebbe una linea interpretativa intrinsecamente non idonea
a conseguire la soluzione più economica ed efficiente. Prospettiva questa che
confligge con tutto il sistema della normazione positiva, comunitaria e
nazionale, in materia di appalti, sia sopra che sotto soglia.
3.
Il
percorso valutativo delle scelte operate dall’amministrazione è reso
esplicito nelle motivazioni dei provvedimenti di incarico, dove vengono
richiamati i profili professionali dedotti dai curricula e le condizioni
economiche offerte dai partecipanti alla selezione informale.
In questo
senso, la relazione del segretario generale è certamente un elemento
istruttorio e preparatorio, ma non assume, neppure alla luce delle specifiche
previsioni dell’avviso di selezione, un ruolo vincolante; né potrebbe essere
diversamente considerando la struttura funzionale di queste modalità di
selezione, nelle quali la valutazione della soluzione più economica ed
efficiente tra quella consentite dalla legge, spetta alla Giunta comunale,
nell’esercizio di un potere discrezionale la cui ragionevolezza e
proporzionalità è pienamente controllabile, nel caso in esame, attraverso la
ricostruzione dei presupposti di fatti e delle ragioni di diritto dedotte nella
motivazione dei provvedimenti.
4. Infine, per quanto attiene al vizio sintomatico di violazione di circolare occorre rilevare:
- che la pubblica amministrazione può in via generale discostarsi dalle indicazioni contenute in una circolare, motivando adeguatamente tale scelta sulla base della concreta e specifica conformazione che si ritiene conveniente debba assumere la cura del pubblico interesse;
- che nel caso specifico la invocata circolare del Ministero dei lavori pubblici è posteriore alla data di assunzione delle deliberazioni in contestazione;
- che comunque la richiamata circolare del Ministero dei lavori pubblici n. 4488/UL del 7.10.1996, introduce il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa quale metodo base cui fare riferimento e dunque conferma, sia pure in via indiretta la correttezza dell’operato dell’Amministrazione comunale.
5. In via conclusiva, la sentenza appellata è corretta e l’appello risulta infondato e pertanto deve essere respinto. Le spese del presente grado di giudizio sono poste a carico della parte soccombente.
P.Q.M.
Il
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge
l’appello.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese dell’appello, liquidate nella
misura di lire 4.000.000 (quattro milioni).
Ordina
che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così
deciso in Roma, addì 3 aprile 2001, dal Consiglio di Stato in sezione
giurisdizionale (sezione quinta), riunito in Camera di Consiglio con
l’intervento dei seguenti Magistrati:
Salvatore
Rosa - Presidente
Pier
Giorgio Trovato - Consigliere
Corrado
Allegretta - Consigliere
Claudio
Marchitiello - Consigliere
Paolo
De Ioanna - Consigliere estensore
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