LAVORI PUBBLICI - 003
CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA' EUROPEE (Luxembourg)
18 GIUGNO 1998, n. C-35/96 - Commissione europea contro la Respubblica italiana
Le tariffe professionali non sono inderogabili, a partire da quelle degli spedizionieri doganali.
I compensi vincolanti violano i princìpi del Trattato europeo. Gli ordini professionali sono equiparati ad associazioni di imprese a prescindere dall'apparenza di disciplina pubblica

(omissis)

33. Al fine di statuire sul ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione, occorre, in primo luogo, esaminare se la tariffa costituisca una decisione di un’associazione di imprese ai sensi dell’articolo 85 del Trattato.

34. All’udienza, il governo italiano ha sostenuto che, sebbene lo spedizioniere doganale sia un lavoratore indipendente, in quanto esercita una professione liberale, come un avvocato, un geometra o un interprete, egli non può tuttavia essere considerato un’impresa, ai sensi dell’articolo 85 del Trattato, poiché i servizi da lui forniti sono di natura intellettuale e in quanto l’esercizio della sua professione richiede un’autorizzazione e implica il rispetto di talune condizioni. Il Trattato distinguerebbe del resto fra i lavoratori indipendenti e le imprese, di modo che qualsiasi attività non subordinata non sarebbe necessariamente esercitata nell’ambito di un’impresa. Inoltre, mancherebbe l’elemento organizzativo indispensabile, vale a dire la combinazione di elementi personali, materiali e immateriali durevolmente destinati al perseguimento di un determinato scopo economico.

35. Non essendo imprese gli spedizionieri doganali indipendenti, il Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali (Cnsd) non può costituire, a maggiore ragione, un’associazione di imprese ai sensi dell’articolo 85 del Trattato.

36. Occorre ricordare anzitutto che, per giurisprudenza costante, la nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento, e che costituisce un’attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato.

37. Orbene, l’attività degli spedizionieri doganali presenta natura economica. Infatti, questi offrono, contro retribuzione, servizi che consistono nell’espletare formalità doganali, concernenti soprattutto l’importazione, l’esportazione e il transito di merci, nonché altri servizi complementari, quali i servizi appartenenti ai settori monetario, commerciale e tributario. Inoltre, essi assumono a proprio carico rischi finanziari connessi all’esercizio di tale attività. In caso di squilibrio fra uscite ed entrate, lo spedizioniere doganale deve sopportare direttamente i disavanzi.

38. Di conseguenza, il fatto che l’attività di spedizioniere doganale sia intellettuale, richieda un’autorizzazione e possa essere svolta senza la combinazione di elementi materiali, immateriali e umani non è tale da escluderla dalla sfera di applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato CE.

39. Occorre inoltre esaminare in quale misura un’organizzazione professionale quale il Cnsd si comporti come un’associazione di imprese, ai sensi dell’articolo 85, n. 1, del Trattato, in occasione dell’elaborazione della tariffa.

40. A questo proposito si deve ricordare che lo status di diritto pubblico di un organismo nazionale quale il Cnsd non osta all’applicazione dell’articolo 85 del Trattato. Questo articolo, stando alla sua lettera, si applica agli accordi fra imprese e alle decisioni di associazioni di imprese. Pertanto, l’ambito giuridico entro il quale ha luogo la conclusione di detti accordi e sono adottate dette decisioni nonché la definizione giuridica di tale ambito data dai vari ordinamenti giuridici nazionali sono irrilevanti ai fini dell’applicazione delle regole comunitarie di concorrenza e in particolare dell’articolo 85 del Trattato.

41. Inoltre, i membri del Cnsd sono rappresentanti degli spedizionieri professionisti e nessuna disposizione della normativa nazionale considerata impedisce loro di agire nell’esclusivo interesse della professione.

42. Infatti, da un lato, i membri del Cnsd possono essere soltanto spedizionieri doganali iscritti negli albi poiché sono eletti fra i membri dei Consigli compartimentali, i quali riuniscono soltanto spedizionieri doganali. Al riguardo, occorre sottolineare che, a partire dalla modifica apportata dal decreto legge n. 331/1992, il direttore generale delle dogane non partecipa più al Cnsd in qualità di presidente. Infine, il ministro italiano delle Finanze, che è incaricato della vigilanza sull’organizzazione professionale considerata, non può intervenire nella designazione dei membri dei Consigli compartimentali e del Cnsd.

43. Dall’altro, il Cnsd ha il compito di stabilire la tariffa delle prestazioni professionali degli spedizionieri doganali in base alle proposte dei Consigli compartimentali. Al riguardo, nessuna norma della legislazione nazionale di cui trattasi obbliga e neanche induce i membri tanto del Cnsd quanto dei Consigli compartimentali a tener conto di criteri d’interesse pubblico.

44. Ne consegue che i membri del Cnsd non possono essere qualificati esperti indipendenti e che essi non sono tenuti dalla legge a fissare le tariffe prendendo in considerazione non soltanto gli interessi delle imprese o delle associazioni di imprese del settore che li ha designati, ma anche l’interesse generale e gli interessi delle imprese degli altri settori o degli utenti dei servizi di cui trattasi.

45. In secondo luogo, va constatato che le decisioni con le quali il Cnsd ha fissato una tariffa uniforme e vincolante per tutti gli spedizionieri doganali limitano la concorrenza ai sensi dell’articolo 85 del Trattato e che esse possono incidere sugli scambi intracomunitari.

46. La tariffa fissa, infatti, direttamente i prezzi dei servizi degli spedizionieri doganali. Essa prevede, per ciascun tipo distinto di operazioni, i prezzi massimi e minimi che possono essere chiesti ai clienti. Inoltre, la tariffa determina vari scaglioni in funzione del valore o del peso della merce da sdoganare o del tipo specifico di merce, e anche del tipo di prestazione professionale.

47. Infine, la tariffa è vincolante, di modo che uno spedizioniere doganale non può discostarsene motu proprio. Solo il Cnsd è autorizzato a disporre deroghe.

48. Quanto all’incidenza sugli scambi intracomunitari, è sufficiente ricordare che un’intesa che si estenda a tutto il territorio di uno Stato membro ha, per natura, l’effetto di consolidare la compartimentazione dei mercati a livello nazionale, ostacolando così l’integrazione economica voluta dal Trattato.

49. Tale incidenza è tanto più sensibile nella specie in quanto vari tipi di operazioni d’importazione o di esportazione di merci all’interno della Comunità nonché operazioni effettuate fra operatori comunitari richiedono lo svolgimento di formalità doganali e possono, di conseguenza, rendere necessario l’intervento di uno spedizioniere doganale indipendente iscritto all’albo.

50. Ciò vale per le cosiddette operazioni di «transito interno», che riguardano l’invio di merci dall’Italia verso uno Stato membro, vale a dire da un punto ad un altro del territorio doganale della Comunità, facendole transitare per un paese terzo (ad esempio, la Svizzera). Tale tipo di operazioni riveste particolare importanza per l’Italia, poiché gran parte delle merci spedite dalle regioni del Nord-Ovest del paese verso la Germania e i Paesi Bassi transita per la Svizzera.

51. Dalle precedenti considerazioni emerge che, adottando la tariffa, il Cnsd ha violato l’articolo 85, n. 1, del Trattato.

52. In terzo luogo, si deve esaminare in quale misura tale violazione possa essere imputata alla Repubblica italiana.

53. A questo proposito, occorre ricordare che, anche se, di per sé, l’articolo 85 del Trattato riguarda esclusivamente la condotta delle imprese e non le disposizioni legislative o regolamentari emanate dagli Stati membri, è pur vero che detto articolo, in combinato disposto con l’articolo 5 del Trattato, fa obbligo agli Stati membri di non adottare o mantenere in vigore provvedimenti, anche di natura legislativa o regolamentare, che possano rendere praticamente inefficaci le regole di concorrenza applicabili alle imprese.

54. Ricorre in particolare siffatta ipotesi allorquando uno Stato membro imponga o agevoli la conclusione di accordi in contrasto con l’articolo 85, o rafforzi gli effetti di siffatti accordi, ovvero qualora privi la propria normativa del carattere statuale che le è proprio, demandando la responsabilità di adottare decisioni d’intervento in materia economica ad operatori privati.

55. Si deve constatare che, adottando la normativa nazionale di cui trattasi, la Repubblica italiana ha non soltanto prescritto la conclusione di un accordo in contrasto con l’articolo 85 del Trattato e rinunciato ad influire sul suo contenuto, ma concorre anche a garantirne l’osservanza.

56. In primo luogo, l’articolo 14, lett. d), della legge n. 1612/1960 obbliga il Cnsd ad elaborare una tariffa obbligatoria ed uniforme per le prestazioni degli spedizionieri doganali.

57. In secondo luogo, come emerge dai punti 41-44 della presente sentenza, la normativa nazionale di cui trattasi ha completamente demandato ad operatori economici privati il potere delle autorità pubbliche in materia di determinazione delle tariffe.

58. In terzo luogo, la normativa italiana vieta espressamente agli spedizionieri doganali iscritti all’albo di derogare alla tariffa, a pena di interdizione, di sospensione o di radiazione dall’albo.

59. In quarto luogo, anche se nessuna disposizione legislativa o regolamentare conferisce al ministro delle Finanze il potere di approvare la tariffa, è pur vero che il decreto del ministro delle Finanze 6 luglio 1988 ha conferito alla tariffa l’apparenza di una disciplina pubblica. Anzitutto, la pubblicazione nella «Serie generale» della Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana ha comportato una presunzione di conoscenza della tariffa da parte di terzi di cui la decisione del Cnsd non avrebbe mai potuto fruire. Inoltre, il carattere ufficiale così conferito alla tariffa agevola l’applicazione da parte degli spedizionieri doganali dei prezzi con essa fissati. Infine, esso è tale da dissuadere i clienti che vorrebbero contestare i prezzi praticati dagli spedizionieri doganali.

60. Alla luce delle precedenti considerazioni, si deve dichiarare che, adottando e mantenendo in vigore una legge che, nel conferire il relativo potere deliberativo, impone al Cnsd l’adozione di una decisione di associazione di imprese in contrasto con l’articolo 85 del Trattato, consistente nel fissare una tariffa obbligatoria per tutti gli spedizionieri doganali, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi impostile dagli articoli 5 e 85 del Trattato.

(commento)