LAVORI PUBBLICI - 013 - VERIFICA DELLE OFFERTE DI PREZZI UNITARI
Verifica limitata all'offerta aggiudicataria o estesa a tutte le offerte - Prezzo manifestamente eccessivo ribadito in lettere - Prodotto diverso - Modalità di correzione

si veda anche: LAVORI PUBBLICI - 005 - PREZZI IN CIFRE E IN LETTERE

QUESITO

In sede di gara di appalto esprita mediante asta pubblica, col criterio dell'offerta di prezzi unitari, la commissione giudicatrice è tenuta a controllare l'effettiva correttezza di tutti i calcoli di tutte le ditte concorrenti ed eventualmente correggerli, oppure no?
Gli errori di calcolo riscontrati in effetti sono tanti: in che modo vanno corretti? Cioè: una ditta ha offerto un prezzo (indicato in cifre ed in lettere) evidentemente eccessivo, mentre nel prodotto tra lo stesso prezzo unitario e la quantità ha indicato un prezzo che si ritiene "corretto" (che tuttavia non corrisponde al prodotto dei due); di cosa dobbiamo tenere conto?
Se correggiamo l'offerta considerando il prezzo unitario e non il prodotto, l'offerta verrebbe anormalmente alta e quindi in aumento, di conseguenza da escludere...

La Ditta che risulterebbe vincitrice sostiene che, ai sensi dell'articolo 5 della legge n. 14 del 1973, le verifiche dei prezzi unitari vanno fatte solo sulla Ditta aggiudicataria.

RISPOSTA

Il criterio dell’offerta di prezzi unitari è descritto minuziosamente dall’articolo 5 della legge n. 14 del 1973, anche se alcuni commi di questo articolo non sono più applicabili in quanto insanabilmente incompatibili con la legge quadro. L’amministrazione invia ai concorrenti (unitamente alla lettera di invito nel caso di licitazione privata) o mette a disposizione del pubblico (nel caso di pubblico incanto) due atti distinti:

1)- l’elenco descrittivo delle voci relative alle varie categorie di lavoro (in sostanza l’elenco prezzi che ben conosciamo ma senza i prezzi e senza l’unità di misura: solo la descrizione della voce con un numero di riferimento),
2)- un modulo a più colonne (se ne suggeriscono sei), denominato lista delle categorie di lavoro e forniture previste per l’esecuzione dell’appalto, con le prime tre colonne precompilate dall’amministrazione e le ultime tre compilate dal concorrente in sede di offerta.

Il modulo è completato poi, a cura del concorrente, con l’indicazione del totale degli importi della sesta colonna e questa somma rappresenta l’offerta in valore assoluto; lo stesso modulo è autenticato su ogni foglio a cura dell’amministrazione prima dell’invio o della consegna al concorrente, deve contenere lo spazio per la firma del concorrente stesso (necessaria per la presentazione) e lo spazio per la firma del Presidente della gara da apporre al momento della lettura dell’offerta.

I prezzi della quinta colonna costituiscono i prezzi contrattuali (per i contratti a misura o per la parte a misura dei contratti a corpo e misura); abbiamo detto quinta colonna e non quarta perché in caso di discordanza tra il prezzo espresso in lettere e quello espresso in cifre prevale il prezzo in lettere, contrariamente al principio della validità del prezzo più vantaggioso per l’amministrazione (articolo 5, comma 3, legge n. 14 del 1973, norma derogatoria rispetto al principio generale di cui all'articolo 72, secondo comma, R.D. n. 827 del 1924).

Il Presidente della gara verifica i conteggi presentati dal concorrente che ha offerto il prezzo complessivo più vantaggioso, tenendo fermi i prezzi unitari e provvede, ove si riscontrino errori di calcolo, a correggere i prodotti o la somma finale; se non vi sono correzioni da apportare o se, nonostante queste, l’offerta verificata rimane la più vantaggiosa, i lavori sono aggiudicati al concorrente per il prezzo totale, eventualmente rettificato.

Qualora per effetto delle correzioni apportate all’offerta verificata dovesse risultare che il prezzo complessivo più vantaggioso è quello proposto da un altro concorrente, l’aggiudicazione viene dichiarata a favore di questi, anche in tal caso previa verifica dei conteggi presentati.

Ai sensi dell’articolo 5, comma 5, della legge 2 febbraio 1973, n. 14, la verifica dei conteggi andava effettuata solo sull’offerta apparentemente più vantaggiosa; solo qualora questa fosse risultata da correggere e in seguito a rettifica non fosse stata la più vantaggiosa, la verifica andava estesa alla seconda offerta, e così via, secondo un criterio di responsabilità (ogni impresa è responsabile dei propri errori); tuttavia nel nuovo sistema di esclusione delle offerte anomale è doveroso estendere sin dall'inizio la verifica dei conteggi (e quindi la conseguente eventuale rettifica) a tutte le offerte ammesse, in quanto gli eventuali errori di calcolo non si ripercuotono solo sull’impresa che li ha commessi, ma possono sconvolgere il calcolo della media aritmetica e falsare il procedimento di esclusione delle offerte anomale, danneggiando o avvantaggiando ingiustamente altri concorrenti, a detrimento delle pari opportunità e del buon andamento dell’amministrazione (1) .

Di avviso non univoco il giudice di secondo grado. Con una decisione diversa che però è difficile da condividere, (2) basata sull'applicazione acritica dell'articolo 5 della legge n. 14 del 1973 (che disciplina appunto l'offerta di prezzi unitari), ma che non tiene conto che tale norma è applicabile solo laddove non sia in contrasto con la disciplina sopravvenuta, e ciò è tanto vero che il legislatore del 1998 ha introdotto le parole «ai sensi dell'articolo 5 della legge 2 febbraio 1983, n. 14, per quanto compatibile»; inoltre in questo caso il giudice dell'appello si sofferma sull'equivalenza, ai fini dell'individuazione della volontà contrattuale del concorrente, dei prezzi unitari offerti con gli importi del prodotto tra gli stessi prezzi e le quantità, applicando alla rettifica dell'errore di calcolo i principi (in larga parte invece estranei) dell'articolo 1430 del codice civile. Si deve invece notare che i prezzi unitari hanno una loro prevalenza assoluta (tanto da assumere la veste di prezzi contrattuali per i lavori a misura) tutelati dalla norma nella loro immodificabilità mentre i prodotti sono un mero risultato che la stessa norma (appunto l'articolo 5 della legge n. 14 del 1973) non tutela affatto imponendo che la correzione si limiti ai prodotti e agli importi complessivi. Infine il giudice si sofferma sull'aspetto patologico di eventuali correzioni "ad arte" tali da manipolare gli esiti di gara, dimenticando che queste sono sempre ricostruibili vista l'immodificabilità dei prezzi unitari ma dimenticando, soprattutto, a proposito di patologia, che è proprio omettendo le verifiche che si offre a tutti la possibilità di presentare offerte di comodo (giuste nei prezzi unitari e esageratamente basse nei prodotti errati) senza alcun rischio: se non risultano aggiudicatarie hanno però modificato la media pilotando il risultato, se risultano le più vantaggiose non saranno aggiudicatarie dei lavori in perdita in quanto, verificate e rettificate, saranno ricondotte fuori dall'area di rischio.

Successivamente, con giudizio espresso da altra sezione dello stesso Consiglio di Stato, si è affermata la legittimità della verifica dei calcoli anche per i concorrenti diversi dall'aggiudicatario, soluzione che si condivide e che appare più coerente con il sistema delle offerte anomale (4), peraltro fatta propria, almeno in un caso, dalla legislazione regionale (4).

Nel futuro il problema non sussisterà più, nel senso che l'obbligo della verifica generalizzata sarà imposto dal una prescrizione esplicita del Regolamento.

Nel caso specifico di cui al quesito si deve tener conto del prezzo unitario (anche se "eccessivo") in quanto elemento insindacabile per l'amministrazione, mentre deve essere corretto il prodotto (unico dato del quale, insieme alla somma finale, è permessa, o meglio è necessaria, la correzione).
Purtroppo se l'applicazione del prezzo unitario "eccessivo" con la conseguente correzione del prodotto originariamente "ragionevole"  comporta come risultato finale un importo complessivo superiore all'importo a base d'asta, il concorrente deve essere escluso.
In astratto questo potrebbe essere evitato invocando il caso dell'errore scusabile   in presenza di un errore manifesto e palese, ma nel caso di specie è una strada impraticabile in quanto se il prezzo "eccessivo" è stato scritto sia in cifre che in lettere, è arbitrario sostenere che si tratti di un errore scusabile.
(Si veda a questo proposito il quesito specifico relativamente ai prezzi manifestamente erronei, la cui applicabilità, assistita da estrema cautela, è comunque limitata al caso di un prezzo effettivamente "erroneo" in modo palese, nella esposizione in letere, ma smentito da un prezzo "ragionevole" nella esposizione in cifre).

1
T.A.R. Basilicata, 13 settembre 1997, n. 281: "L'inesatta indicazione, quale conseguenza di un errore di calcolo commesso anche da uno solo dei partecipanti alla gara, del prezzo complessivo offerto determina l'erronea determinazione della percentuale di ribasso dell'offerta, con conseguente erronea determinazione sia della m
edia aritmetica dei ribassi sia della soglia di anomalia e può dunque incidere sull'esito della gara. E' proprio l'introduzione, ad opera dell'articolo 21 della legge n. 109 del 1994, di un criterio automatico e meccanico di individuazione delle offerte da escludere dalla gara perché anomale ad esigere che la stazione appaltante debba procedere alla effettiva determinazione del quantum di ciascuna delle offerte ammesse, previa correzione di eventuali errori di calcolo".

2
Consiglio di Stato, Sez. V, 16 giugno 1998 - 2 novembre 1998, n. 906 (conferma T.A.R. Veneto, Sez. I, 22 dicembre 1997, n. 1823): "… la correzione che può eventualmente conseguire alla verifica dei conteggi di cui all'articolo 5 della legge n. 14 del 1973, va operata, al pari della verifica medesima, solo relativamente all'offerta del concorrente che ha proposto complessivamente il prezzo più vantaggioso per l'amministrazione e non relativamente a tutte le offerte validamente formulate …".

3
Consiglio di Stato, Sez. IV, 20 aprile 1999, n. 672 (conferma T.R.G.A. Bolzano, n. 68 del 1997): pur riconoscendo che l'articolo 5, commi 6,7 e 8 della legge n. 14 del 1973, è univoco nello stabilire che la correzione dei prodotti e delle somme avvenga nei confronti del concorrente che ha offerto il prezzo complessivo più vantaggioso, ritiene che la "monodirezionalità" della fattispecie vada contemperata con i principi di ragionevolezza e buon andamento e con la ratio del metodo dell'offerta di prezzi unitari, concludendo che "… solo attraverso una corretta individuazione dei valori reali di ogni offerta si possono esattamente determinare sia l'offerta anomala sia quella economicamente più vantaggiosa, che in caso contrario sarebbe solo apparente". Nello stesso senso T.A.R. Sardegna, 7 gennaio 1998, n. 4 e T.A.R. Emilia, sez. Parma, 16 gennaio 1997, n. 27).

4
Legge regionale della Sicilia 2 settembre 1998, n. 21, articolo 1, comma 3: "Allorché si procede secondo il criterio di cui alla lettera e) dell'articolo 1, della legge 2 febbraio 1973, n. 14, l'autorità che presiede la gara, dopo aver verificato, con le modalità di cui al comma 1, la conformità della documentazione presentata da tutti i concorrenti le cui offerte sono state ammesse per la determinazione della media, tenendo per validi ed immutabili i prezzi unitari. Ove si riscontrino errori di calcolo, l'amministrazione procederà a correggere i prodotti o le somme di cui al terzo comma, dell'articolo 5, della legge 2 febbraio 1973, n. 14. In tale ipotesi la media è rideterminata con le stesse modalità di cui sopra".