LAVORI PUBBLICI - 005 - PREZZI IN CIFRE E IN LETTERE
Indicazione del prezzo in cifre ed in lettere – Prevalenza del prezzo in cifre – Prevalenza del prezzo in lettere – Limiti – Errori manifesti – Procedura

si veda anche: LAVORI PUBBLICI - 013 - VERIFICA DELLE OFFERTE DI PREZZI UNITARI

QUESITO

Alcune lettere di invito alle licitazioni private e alle trattative private, così come alcuni bandi di gara per pubblici incanti recano la previsione dell’eventuale difformità, in sede di lettura delle offerte presentate dai concorrenti, tra l’offerta indicata in lettere e quella indicata in cifre.

In taluni atti è affermata la prevalenza dell’offerta in lettere, in altri la prevalenza è data dall’offerta più conveniente per l’amministrazione tra le due formulate in contrasto tra loro, altri infine, seppure sporadici, prevedono l’esclusione dalla gara per il concorrente che incorra nella imprecisione descritta.

Si vorrebbe conoscere quale procedura dev’essere ritenuta corretta.

RISPOSTA

La norma principale è costituita dall’articolo 72, secondo comma, del Regolamento sulla contabilità generale dello Stato, approvato con R.D. 23 maggio 1924, n. 827, che recita: "Quando in un’offerta all’asta vi sia discordanza tra il prezzo indicato in lettere e quello indicato in cifre, è valida l’indicazione più vantaggiosa per l’Amministrazione".

E’ pur vero che tale regolamento si applica all’attività degli enti locali solo in via sussidiaria, in assenza o nel silenzio di disposizioni adottate nell’ambito della loro riconosciuta autonomia organizzativa, contabile e contrattuale, tuttavia essa costituisce un principio dal quale anche i regolamenti locali difficilmente possono discostarsi, in virtù degli articoli 5 e 56 della legge n. 142 del 1990. Il primo subordina l’adozione dei regolamenti al rispetto della legge, il secondo obbliga ad attenersi alle procedure previste dalla normativa dell’Unione europea recepita o comunque vigente nell’ordinamento giuridico italiano.

Peraltro la disposizione citata, seppure difforme dalle norme sulle cambiali (articolo 6 del R.D. n. 1669 del 1933) e sugli assegni (articolo 9 del R.D. n. 1736 del 1933) è coerente con il sistema contrattuale civilistico; come noto anche per gli enti locali le norme di diritto privato che presiedono all’attività contrattuale, ove non in contrasto con le norme di diritto pubblico, assumono un’importanza primaria. La prevalenza dell’indicazione più vantaggiosa per l’amministrazione, in caso di contrasto tra prezzi in lettere e prezzi in cifre, trova riscontro indiretto nell’articolo 1370 del codice civile, secondo il quale la clausola controversa si interpreta contro il suo autore e a favore dell’altra parte, quindi contro l’impresa offerente e a favore dell’amministrazione appaltante.

Questo criterio di prevalenza appare più coerente anche con qualsiasi meccanismo per l’individuazione delle offerte anomale. L’applicazione della prevalenza al dato letterale, ignorando quello in cifre, falsa qualunque calcolo, per cui l’individuazione delle anomalie e dell’aggiudicatario avvengono in maniera casuale (infatti il dato letterale potrebbe essere sia superiore che inferiore a quello in cifre). Al contrario la prevalenza dell’indicazione più vantaggiosa per l’amministrazione, pur falsando anch’essa l’andamento della gara sul piano aritmetico, non è mai contraddittoria: in ogni caso le anomalie e l’aggiudicazione si sposteranno sempre in un senso solo, quello dell’offerta migliore.

Anche se è lecito pensare ad un’evoluzione interpretativa nel senso che, in presenza dei meccanismi di anomalia, non sia più tollerabile la turbativa causata dalla scelta di un’indicazione rispetto all’altra nella medesima offerta, e che l’evenienza costituisca motivo sufficiente per l’esclusione dalla gara.

Eccezione alla regola generale si ha per le gare indette con il criterio dell’offerta di prezzi unitari; questo caso è minuziosamente disciplinato dall’articolo 5 della legge n. 14 del 1973, il cui terzo comma dispone "I prezzi unitari sono indicati in cifre ed in lettere: vale, per il caso di discordanza, il prezzo indicato in lettere". Questa costituisce una norma speciale che non può essere applicata oltre lo specifico caso previsto; tanto che, essendo i prezzi numerosi in questo tipo di offerta, la discordanza avrà comunque un’incidenza limitata.

Tuttavia un problema particolare si ha quando la difformità si manifesta come radicalmente e palesemente illogica (e questo naturalmente non ha nulla a che vedere con il sintomo dell’anomalia dell’offerta) o frutto di un evidente errore materiale. In tal caso non è possibile applicare il principio della prevalenza di un prezzo sull’altro, né quello generale dell’offerta più conveniente per l’amministrazione, né quello del prezzo indicato in lettere (su quest’ultimo punto Consiglio di Stato, Sez. V, 21 ottobre 1995, n. 1467). Tornando all’ordinamento contrattuale privatistico, sul punto sono di ausilio i principi interpretativi del codice civile, agli articoli 1366 (che impone l’interpretazione secondo buona fede), 1367 (nel dubbio il contratto o le singole clausole vanno interpretate nel senso in cui possono avere effetto, anziché in quello dove tale effetto verrebbe meno), 1369 (le espressioni suscettibili di più letture, nel dubbio, vanno interpretate nel senso più conveniente rispetto alla natura e all’oggetto del contratto) e 1371 (in chiusura, permanendo ancora dei dubbi, le clausole vanno interpretate nel senso che si realizzi l’equo contemperamento degli interessi delle parti).

Non è invece condivisibile la clausola del bando che, per evitare equivoci, disponga l’esclusione automatica, in ogni caso, del concorrente che abbia fatto l’offerta con le due indicazioni discordanti. Indubbiamente è una soluzione radicale il cui fascino consiste nella rimozione di qualsiasi problema interpretativo; tale modo di operare è però di dubbia legittimità in quanto la difformità, essendo prevista dalla legge (che ne disciplina il trattamento), non può essere elevata ad immediata causa di esclusione.

Resta difficile stabilire, e motivare, quando la discordanza tra il prezzo in lettere e quello in cifre è accettabile, quindi consente l’applicazione del criterio della prevalenza di un’indicazione sull’altra, e quando invece essa è frutto di errore materiale. Questo secondo caso potrà aversi solo quando il prezzo discordante che deve prevalere sia meramente simbolico, vile, privo di valore economico intrinseco, e non semplicemente sproporzionato. Dovrà cioè essere qualificato come prezzo sostanzialmente inesistente. Ne consegue che l’indicazione erronea dev’essere intesa come non scritta e l’offerta esclusa dalla gara. Mancando il prezzo (o la sua espressione accettabile) viene infatti meno uno degli elementi essenziali dell’offerta.

Naturalmente in presenza della disposizione del bando o della lettera di invito che prescrive la doppia indicazione, è legittima l’esclusione dalla gara del concorrente che abbia omesso di indicare le voci delle offerte in lettere, oltre che in cifre (o viceversa), (T.A.R. Lombardia, Sez. II, ordinanza 12 luglio 1996, n. 1975; Consiglio di Stato Sez. VI, 18 novembre 1994, n. 1668), sia che si tratti di una gara con offerta al ribasso che con offerta di prezzi unitari.

La conclusione può essere riassunta come segue:

1)- nella generalità delle gare la discordanza tra il prezzo in lettere e quello in cifre dev’essere risolta tenendo valido il prezzo (o la percentuale) più favorevole per l’amministrazione appaltante;

2)- nelle sole gare con il criterio dell’offerta a prezzi unitari, ai sensi degli articoli 1, lettera e) e 5 della legge n. 14 del 1973, la discordanza tra i singoli prezzi unitari dev’essere risolta in favore dei prezzi indicati in lettere;

3)- mancando l’indicazione del prezzo in lettere (o del prezzo in cifre), l’offerta dev’essere esclusa dalla gara;

4)- nel caso l’indicazione più conveniente per l’amministrazione (cioè quella di norma giuridicamente valida), sia frutto di evidente errore materiale o comunque dia luogo ad un prezzo simbolico o irrilevante, il prezzo si intende come non scritto, quindi si ricade nell’ipotesi di esclusione di cui al punto 3);

5)- è opportuno che le considerazioni di cui ai punti precedenti, ad esclusione del punto 4), per il quale è meglio non avventurasi nella disciplina specifica, sperando che l’evento non si verifichi mai, trovino adeguato riscontro nel bando di gara o nella lettera di invito.