MINISTERO DELL'INTERNO
CIRCOLARE 14 novembre 1997, n. F.L. 28/97
Modifiche introdotte dal decreto legislativo 15 settembre 1997, n. 342, recante disposizioni in materia di contabilità, di equilibrio e di dissesto finanziario degli enti locali
a norma dell'art. 9, comma 1, della legge 15 maggio 1997, n. 127.

(omissis)

1. PREMESSA (omissis)

2. LA DIFESA DEGLI EQUILIBRI DI BILANCIO

L'equilibrio del bilancio costituisce principio fondamentale dell'ordinamento, sancito dall'articolo 4, comma 6, del decreto legislativo n. 77 del 1995 e successive modificazioni. Alla salvaguardia degli equilibri sono dedicate una serie di disposizioni inserite nei diversi articoli dell'ordinamento, come ad esempio quelle che regolano l'impegno di spesa (art. 27), le disposizioni concernenti il disavanzo di amministrazione (art. 32) e i debiti fuori bilancio (artt. 35 e 37), ed in particolare l'articolo 36, intitolato specificatamente "Salvaguardia degli equilibri di bilancio".

Il decreto legislativo n. 342 del 1997, agli articoli 1, 2,17 e 20, ha precisato le procedure, i tempi ed i soggetti interessati all'adozione delle misure di riequilibrio, al fine di evitare fenomeni di deresponsabilizzazione e ritardi che potrebbero pregiudicare la manovra di aggiustamento, come nelle fattispecie della segnalazione degli squilibri del bilancio, del contenuto del parere che l'organo della revisione deve esprimere sul bilancio di previsione, dei casi di inammissibilità e di improcedibilità delle deliberazioni di consiglio e di giunta non coerenti con la relazione previsionale e programmatica.

2.1 I compiti del consiglio dell'ente e del collegio di revisione

La difesa degli equilibri di bilancio ha un valore essenziale per una corretta gestione dell'ente ed è importante per la prevenzione di una possibile situazione di dissesto. E' quindi necessario che l'ente attivi un efficace controllo di gestione utilizzando tutte le tecniche, anche mutuate dalle aziende private, per tenere costantemente sotto controllo gli equilibri di bilancio. L'ordinamento approvato con il decreto legislativo n. 77 del 1995 contiene numerose disposizioni volte a tutelare la corretta gestione delle risorse degli enti.

Le norme, introdotte con il decreto legislativo n. 342 del 1997, tendono a perfezionare le disposizioni già esistenti, al fine di renderle ancora più efficaci.

L'articolo 1 integra il comma 6 dell'articolo 3 del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, prevedendo che la segnalazione di fatti che possono compromettere l'equilibrio di bilancio, la cui procedura è disciplinata dal regolamento di contabilità, debba essere effettuata entro sette giorni dalla conoscenza degli stessi da parte del responsabile del servizio finanziario e che debba investire anche il consiglio dell'ente locale nella persona del suo presidente o del suo facente funzioni, al fine di dare la possibilità all'organo consiliare, anche su proposta della giunta, di agire tempestivamente nel corso della gestione. Al consiglio è conseguentemente assegnato un termine perentorio di trenta giorni per assicurare il riequilibrio a norma dell'articolo 36 del decreto legislativo n. 77 del 1995.

Si rammenta che il comma 4 del citato articolo 36 prevede, per la mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio, la sanzione dello scioglimento del consiglio dell'ente, la stessa comminata per la mancata approvazione nei termini di legge del bilancio di previsione dall'art. 39 della legge 8 giugno 1990, n. 142 e successive modificazioni, e con le modalità di cui al comma 2 dello stesso articolo.

L'articolo 2 prevede che il regolamento di contabilità stabilisca i casi di inammissibilità o di improcedibilità per l'esame degli schemi di deliberazioni del consiglio e della giunta che non siano coerenti con il contenuto della relazione previsionale e programmatica.

La norma, per essere esattamente intesa, deve essere letta con riguardo alla finalità che il legislatore ha inteso perseguire quella cioè di accordare il giusto rilievo alla relazione previsionale e programmatica, affermandone il ruolo di strumento essenziale di gestione dell'ente. Questo documento contabile, previsto dall'articolo 12 dell'ordinamento finanziario, stenta a trovare un suo adeguato ruolo nella prassi degli enti. Esso costituisce lo strumento programmatorio principale con il quale gli obiettivi dell'amministrazione vengono individuati con la maggior precisione possibile e conseguentemente tradotti in scelte concrete, cioè in programmi e progetti, per la cui realizzazione è individuato il soggetto responsabile e indicate le risorse umane, finanziarie e strumentali necessarie al raggiungimento degli obiettivi stessi. Si tratta di uno strumento importante che, ferme restando le competenze della Regione nello stabilire gli obiettivi generali della programmazione, per essere redatto richiede una valutazione dei mezzi finanziari disponibili, tenuto conto del loro andamento storico e di eventuali vincoli delle fonti di finanziamento, e un'analisi approfondita delle risorse più significative.

Nessuna seria attività decisionale può essere efficacemente perseguita, nel rispetto dei principi costituzionali di buon andamento e di imparzialità, se i piani e i programmi indicati negli strumenti contabili possono essere facilmente disattesi nel corso della gestione determinando una disarticolazione dell'intera attività gestionale.

La norma dell'art. 2 vuole dunque che 1'ente predisponga una forma di controllo interno affinché venga assicurato, sin dalla fase propositiva, che le deliberazioni della giunta e del consiglio siano coerenti con le previsioni della relazione previsionale e programmatica. L'inammissibilità ed improcedibilità non vanno intesi nel senso tecnico con il quale sono usati nella giustizia amministrativa, in quanto la norma li pone in relazione a provvedimenti di amministrazione attiva. Così come per le deliberazioni di giunta e di consiglio, più che ai singoli atti, il riferimento è al procedimento di formazione degli stessi.

L'inammissibilità fa riferimento ad una proposta di deliberazione esaminata e discussa e successivamente giudicata non coerente con le linee di azione individuate dalla relazione, mentre l'improcedibilità si ha nel caso in cui la proposta di deliberazione viene ritirata prima di essere esaminata e discussa dall'organo competente. La norma lascia liberi gli enti di specificare con il regolamento di contabilità le modalità ed i soggetti preposti alla suddetta verifica di coerenza e i modi dell'eventuale ritiro.

Il linguaggio legislativo, per quanto inusuale nella disciplina dell'attività amministrativa, non introduce quindi nuove figure giuridiche; il legislatore, come già detto, si è preoccupato di richiamare l'attenzione sul ruolo strategico che occupa la programmazione nell'attività dell'ente. La norma fa obbligo agli enti di trovare i modi più consoni per garantire che i provvedimenti che vengono adottati nel corso della gestione siano vagliati con riferimento ai contenuti della relazione previsionale e programmatica. Al fine di rispettare la coerenza con la relazione previsionale e programmatica l'atto non deve pregiudicare gli equilibri di bilancio. Eventuali modifiche degli obiettivi, dei programmi e dei progetti, rispetto a quelli indicati nella relazione, debbono essere esplicitamente deliberate, indicando i motivi che le rendono necessarie, le parti della relazione che vengono modificate e con quali conseguenze sugli equilibri del bilancio annuale e di quello pluriennale.

Si riportano, a titolo meramente esemplificativo, alcuni dei casi di inammissibilita e improcedibilità del contenuto di provvedimenti della giunta e del consiglio che possono essere individuati nei regolamenti:

- mancanza di compatibilità con le previsioni delle risorse finanziarie destinate alla spesa corrente consolidata, di sviluppo e di investimento
- mancanza di compatibilità con le previsioni dei mezzi finanziari e delle fonti di finanziamento dei programmi e dei progetti;
- contrasto con le finalità dei programmi e dei progetti in termini di indirizzi e di contenuti;
- mancanza di compatibilità con le risorse umane e strumentali destinate a ciascun programma e progetto.

L'articolo 3 dispone l'inserimento tra gli allegati al bilancio di previsione, di cui al comma 1 dell'articolo 14 del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, della tabella relativa ai parametri di riscontro della situazione di deficitarietà strutturale, aggiornati anche in base alle specifiche esigenze della previsione. La norma risponde alla duplice esigenza di potenziare i sistemi di verifica di attendibilità delle previsioni di bilancio e di dare agli amministratori dell'ente locale una conoscenza sintetica ma significativa dello stato di salute finanziario dell'ente.

L'articolo 4, al fine di garantire il rispetto dell'obbligo della copertura finanziaria nei provvedimenti di spesa degli enti locali e contenere il fenomeno dei debiti fuori bilancio, rafforza le disposizioni già contenute nell'articolo 35 del decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77, in tema di copertura finanziaria. Al riguardo è previsto un maggiore coinvolgimento del terzo creditore dell'ente locale, stabilendo con precisione le modalità della comunicazione allo stesso dell'avvenuta registrazione dell'impegno e della correlata attestazione di copertura finanziaria da effettuarsi, da parte del responsabile del servizio competente, contestualmente all'ordinazione della fornitura, al fine di rendere il creditore più consapevole degli specifici procedimenti di spesa dell'ente locale.

Inoltre, sempre a garanzia del terzo, e per favorire un'accelerazione delle fasi della liquidazione e del pagamento, è previsto che il documento contabile emesso dai creditori degli enti locali debba essere integrato con gli estremi della comunicazione del responsabile del servizio.

Tale disposizione è intesa a rafforzare la trasparenza del rapporto tra ente locale e terzo contraente, senza tuttavia porre a carico di quest'ultimo adempimenti troppo onerosi. In mancanza della comunicazione, il terzo interessato ha la facoltà di non eseguire la prestazione, al fine di non esporsi al rischio di dover agire per ottenere la controprestazione avverso chi ha effettuato o ha concorso nell'ordinazione irregolare della spesa, come disposto dal comma 4 dell'articolo 35 sopra citato (per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995), sino a quando non viene effettuata la comunicazione comprovante la regolarità dell'ordinazione della spesa.

Nel caso di lavori di somma urgenza, disciplinati dal comma 3, dell'articolo 35 del decreto legislativo n. 77 del 1995, è previsto che la comunicazione al terzo interessato è data contestualmente alla regolarizzazione della stessa.

L'articolo 17 integra l'articolo 105, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 77 del 1995, stabilendo il contenuto del parere dell'organo di revisione. n parere deve esprimersi in ordine alla legittimità, congruità, coerenza e attendibilità delle previsioni di bilancio e dei programmi e progetti, ciò per evitare che quest'ultimo parere sia generico. Deve essere formulato sulla base del parere del responsabile del servizio finanziario, delle variazioni degli stanziamenti rispetto all'anno precedente,

dell'applicazione dei parametri di deficitarietà strutturale, al fine di verificare, non solo sugli accertamenti del conto consuntivo, ma fin dall'inizio dell'esercizio, le condizioni dell'equilibrio finanziario generale dell'ente.

Il parere inoltre deve indicare anche le misure che si ritengono idonee a dare un'effettiva copertura alle spese e ad assicurare gli equilibri di bilancio. L'organo consiliare è tenuto ad adottare i provvedimenti conseguenti alle proposte dell'organo di revisione o a motivare adeguatamente una differente decisione.

2.2 L'utilizzo dell'avanzo di amministrazione (omissis)

3. GLI ENTI STRUTTURALMENTE DEFICITARI (omissis)

4. I DEBITI FUORI BILANCIO

Una delle novità più rilevanti, che riguarda contemporaneamente gli enti sani e quelli dissestati, è la modifica delle tipologie dei debiti fuori bilancio che possono essere sanati permanentemente. Delle cinque tipologie fissate dall'articolo 37, comma 1, del decreto legislativo n. 77 del 1995, è stata modificata l'ultima, quella della lettera e). La precedente versione stabiliva che potessero essere riconosciuti dall'amministrazione locale i debiti fuori bilancio per i quali non era ipotizzabile una responsabilità da parte di funzionari e/o amministratori nell'ordinazione della spesa in violazione delle norme giuscontabili che regolano l'impegno di spesa. L'attuale versione, seguendo gli indirizzi giurisprudenziali in materia di responsabilità per danno patrimoniale, ha dato la facoltà agli enti locali di riconoscere i debiti fuori bilancio nel limite dell'indebito arricchimento. Conseguentemente è stata modificata la disposizione di cui all'articolo 35 dello stesso decreto legislativo in ordine alla non imputabilità all' ente dell' obbligazione scaturente da impegno di spesa assunto irritualmente per la parte del debito non riconoscibile ai sensi dell'articolo 37, comma 1, del decreto legislativo n. 77 del 1995.

La norma è di grande rilievo perché consente di sanare, permanentemente, i debiti fuori bilancio nei limiti dell'utilità e dell'arricchimento che l'ente ha conseguito, mentre il pagamento della restante parte del debito deve essere richiesta a chi ha ordinato o reso possibile la fornitura in quanto, ai sensi del comma 4, dell'articolo 35 del decreto legislativo n. 77 del 1995, per tale parte il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore da un lato e l'amministratore, il funzionario ed il dipendente che hanno violato le disposizioni normative che regolano l'effettuazione delle spese dell'ente locale dall'altro.

4.1 La modifica dell'articolo 37 lett. e), comma 1. del decreto legislativo n. 77 del 1995

L'esperienza acquisita negli ultimi anni ha dimostrato come, nonostante le norme cogenti in materia di procedura di spesa ribadite dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, il problema della formazione dei debiti fuori bilancio resta una realtà patologica nella vita dell'ente locale, per la quale è necessario adottare tutti gli accorgimenti affinché non si verifichi.

La disciplina previgente, derivata dall'articolo 12-bis, comma 4, del decreto-legge 12 gennaio 1991, n. 6, convertito con modificazioni dalla legge 15 marzo 1991, n. 80, e formalizzata da ultimo nell'articolo 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995, come successivamente modificato, prevedeva la possibilità, a regime, per gli enti di riconoscere la legittimità dei debiti fuori bilancio per le seguenti fattispecie:
- quelli definiti con sentenze passate in giudicato o immediatamente esecutive;
- quelli per la copertura di disavanzi di aziende speciali, di istituzioni e di consorzi dipendenti dal comune e dalla provincia con la limitazione del riferimento agli obblighi assunti dall'ente con lo statuto o la convenzione e purché tali organismi diano dimostrazione di aver deliberato il bilancio in pareggio;
- i debiti per ricapitalizzazione di società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici locali;
- quelli conseguenti alle procedure espropriative o di occupazione d'urgenza per opere pubblica utilità, compreso il risarcimento del danno conseguente alla cosiddetta accessione invertita;
- i debiti fuori bilancio per fatti e provvedimenti dovuti a causa di forza maggiore o per i quali non è dimostrata una responsabilità di soggetti dell'amministrazione.

La nuova formulazione della lettera e) del comma 1, dell'articolo 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995, comporta una novità sostanziale. Si è recepita quella che è stata l'elaborazione giurisprudenziale, in particolare della Corte dei conti, ma anche del giudice ordinario, stabilendo che sono permanentemente sanabili i debiti derivanti da acquisizioni di beni e servizi, relativi a spese assunte in violazione delle norme giuscontabili di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'articolo 35 dell'ordinamento, per la parte di cui sia accertata e dimostrata l'utilità e l'arricchimento che ne ha tratto l'ente locale.

Si richiama l'attenzione sul fatto che la deliberazione consiliare di riconoscimento dei debiti fuori bilancio, di cui al comma 1, dell'articolo 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995, deve fornire la concreta prova dell'utilità, congiunta all'arricchimento per l'ente. I due requisiti devono coesistere, cioè il debito fuori bilancio deve essere conseguente a spese effettuate per le funzioni di competenza dell'ente, fatto che ne individua l'utilità, e deve esserne derivato all'ente un arricchimento. La proposta della deliberazione per il riconoscimento dei debiti spetta al responsabile del servizio competente per materia. Di conseguenza gli enti sono chiamati a riesaminare tutti i debiti fuori bilancio non riconosciuti, alla luce dei nuovi criteri del novellato articolo 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995

Per la natura peculiare dei servizi normalmente erogati dagli enti territoriali, il momento essenziale dell'accertamento attiene alla dimostrazione dell'effettiva utilità che l'ente ha tratto dalla prestazione altrui, che è un concetto di carattere funzionale, costituendo l'arricchimento un concetto derivato, teso alla misurazione dell'utilità ricavata. Al riguardo l'arricchimento non deve essere inteso unicamente come accrescimento patrimoniale potendo consistere anche in un risparmio di spesa (Cassazione Civile, Sezione I*, 12 luglio 1996, n. 6332).

Utili indicatori per la quantificazione dell'arricchimento possono ricavarsi dalle disposizioni contenute nell'articolo 2041 del codice civile e dall'elaborazione giurisprudenziale in tema di ingiustificato arricchimento della pubblica amministrazione.

L'arricchimento va stabilito con riferimento alla congruità dei prezzi, sulla base delle indicazioni e delle rilevazioni del mercato o dei prezzari e tariffe approvati da enti pubblici, a ciò deputati, o dagli ordini professionali. Per le attività a carattere istituzionale o pubblicistico è solitamente la norma stessa a quantificarne il valore.

Al riguardo si ritiene che non siano normalmente riconoscibili gli oneri per interessi, spese giudiziali, rivalutazione monetaria ed in generale i maggiori esborsi conseguenti a ritardato pagamento di forniture in quanto nessuna utilità e arricchimento consegue all'ente, rappresentando questi un ingiustificato danno patrimoniale del quale devono rispondere, ai sensi dell'articolo 35 comma 4, del decreto legislativo n. 77 del 1995, coloro che con il loro comportamento lo hanno determinato.

4.2 Il raccordo con l'art. 35 del decreto legislativo n. 77 del 1995

La nuova formulazione dell'articolo 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995 ha richiesto la modifica delle disposizioni dell'articolo 35 dello stesso decreto legislativo. L'articolo 4 ha modificato il comma 4 dell'articolo 35, sopra citato, di modo che, ai fini della controprestazione, il rapporto obbligatorio intercorre tra l'amministratore, il funzionario o dipendente che ha consentito la fornitura ed il terzo fornitore solo per la parte del debito non imputabile all'ente ai sensi dell'articolo 37, comma 1, lettera e) dell'ordinamento. E' evidente che anche i debiti rientranti nelle altre tipologie del suddetto articolo 37 sono imputabili all'ente in quanto, come sopra detto, è la norma stessa che li considera ope legis sanabili.

4.3 La competenza al riconoscimento dei debiti dell'articolo 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995

L'articolo 37, comma 1, dell'ordinamento prevede che il Consiglio comunale, con la stessa deliberazione con la quale verifica il permanere degli equilibri generali di bilancio, adotta i provvedimenti per stanziare in bilancio le somme necessarie al pagamento dei debiti fuori bilancio delle tipologie di cui allo stesso articolo 37, nonché a ripiano del disavanzo di amministrazione e quanto altro necessario per assicurare che l'esercizio termini in pareggio. Trattandosi di una variazione al bilancio, la deliberazione deve essere inviata all'organo regionale per il controllo di legittimità ai sensi dell'articolo 17, comma 33 della legge n. 127 del 1997. La proposta di deliberazione, come già detto, è di competenza del responsabile del servizio, il quale deve attivarsi secondo la periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità.

5. LA NUOVA PROCEDURA DELLA LIQUIDAZIONE STRAORDINARIA (omissis)

Si invita a dare comunicazione della presente a tutti gli enti interessati.

Il direttore generale dell'Amministrazione civile GELATI